美国互联网药品广告管理介绍及对我国的启示

黄海燕 杨世民

（西安交通大学医学院药学系药事管理学教研室，陕西 西安 710061）

美国互联网药品广告管理介绍及对我国的启示

黄海燕 杨世民

（西安交通大学医学院药学系药事管理学教研室，陕西 西安 710061）

通过介绍美国互联网药品广告监管的法规、机构和具体监管流程，分析我国互联网药品广告监管现状和存在问题，建议我国完善立法、构建互联网药品广告监管体系、规范互联网药品广告内容、加强各监管机构协调合作、强化行业自律意识、完善消费者监督体制，以促进互联网药品广告监管的发展。

美国；互联网；药品广告；监督管理

中国互联网络信息中心统计数据显示，截至2011年6月底，中国网民规模达4.85亿，互联网普及率攀升至 36.2%[1]。互联网的迅猛发展和网民网络应用水平的提升促进了我国网络广告市场的发展。2010年我国网络广告市场规模达148亿，其中医疗服务类网络广告市场规模为4.37亿元[2]。互联网已成为药品广告的重要媒介，然而我国在这方面的监管工作还处于起步阶段，如何建立和完善互联网药品广告的监管体制迫在眉睫。美国是出现互联网药品广告较早的国家之一，对互联网药品广告监管有一定经验，我国可以结合自身特点进行借鉴。

1 美国互联网药品广告管理的基本情况

美国在线获取健康信息的用户量大。2009年在线搜索处方药信息的患者总数达1.02亿，每个月有9 100万人在超过1 700家专用的健康网站上获取健康信息，且超过53%的患者认为在线获取的信息对其治疗有益[3]。在美国，非处方药和处方药都可以在互联网上发布广告，主要有展示广告、一般搜索广告、定制的搜索广告和视频广告4种发布类型。

1.1 美国互联网药品广告监管法规和机构

按照美国的法律，任何监管广告的法律法规对各种媒体广告均具有同等约束力，不因为广告媒介形式不同而有所差别，互联网药品广告的法律限制与其他药品广告形式相同。《联邦食品、药品和化妆品法案》第2章对药品标签和广告有关概念和要求进行了论述。网络广告方面有《电子信箱保护法》、《网民保护法》、《网络广告和市场营销规则》等一系列专门法律。例如，联邦贸易委员发布了《互联网披露》，为网络广告的广告主提供特别指导以解决如网络旗帜广告、弹出窗口、滚动、超链接等具体问题。此外，美国各州政府还出台了一系列配套的地方政策，以保护互联网消费者的合法权益。

涉及互联网药品广告监督管理的机构有：

①美国食品药品监督管理局（FDA）。FDA的处方药促销办公室专门负责处方药相关广告监管工作，是药品评估和研究中心的子部门。该部门旨在通过全面监督、执法和教育，使医务人员和消费者更好地了解广告促销信息，保证处方药信息传递的真实、平衡和准确[4]。

②美国联邦贸易委员会（FTC）。FTC负责非处方药广告的监管工作，它通过法案、消费者投诉、判例等因素来判断广告是否违法。

③美国全国药房委员会 （NABP）。成立于1904年的NABP是一个支持州立药房、保护公众健康的专业组织，旨在通过相关许可认证，如网上药店认证、网上兽药店认证、批发经销商认证和医疗设备认证程序，确保公众的健康和安全。作为药房管理的地区委员会，NABP不是一个监管机构，它主要扮演导管角色，即把从网站上获得的违法药品广告报告传递给适当的监管机构进行处理。

④互动广告署（IAB）。1996年成立的互联网广告署，现名为互动广告署，是一家非官方的网络广告行业协会，在评估和推荐互联网广告领域的标准、实践方法，研究网络广告的重要领域，从而推动互联网广告业务的发展方面起到了积极作用。

1.2 美国互联网药品广告发布资格认证

1.2.1 网上药店认证程序

2010年3日1日，谷歌出台了一个新的广告政策，要求在其引擎上发布药品广告的所有网上药店必须获得认证[5]。同年6月，雅虎和微软必应也实施了政策变革，要求其互联网药品广告商通过网上药店认证。网上药店认证程序（verified Internet pharmacy practice sites，VIPPS） 是网上药店符合州和联邦法律规定及NABP标准的指标。该认证要求网上药店严格按照许可证执业，并符合各州的具体调查要求。经VIPPS认证的药店需在网站首页表明VIPPS标志。这个标志是消费者衡量药房质量的一个关键指标。用户可通过点击VIPPS标志访问该药房的验证资料。认证的网上药店每年都要接受审查。认证有效期是3年。进行年度审查、重新认证、或当药店的所有权、地点、经营范围改变时，需要再次审查相关文件。

1.2.2 电子广告商审批程序

由于网上药店认证程序只针对经营性网站的药品广告发布，NABP同时建立了一个互补程序——电子广告商审批程序，其认证对象是发布药品广告的非经营性网站。通过谷歌的关键词广告项目（Ad program），NABP将审查所有在线发布处方药广告的企业[6]。该审批程序适用于：有限在线的实体药店、药物资讯网站、药店信息网站、医师服务论坛。收到申请者完整的申请资料、审查费用和接受退款协议后，NABP将审查申请者的业务和所有相关网站，并在30日内通知申请者审查结果。批准的电子广告商有效期是1年。申请认证的费用根据申请网站所提供的服务进行评估，可在申请过程中在线支付。

1.3 美国互联网药品广告的真实性认证

1.3.1 广告内容及声明

《联邦贸易委员会法案》第5章对“欺骗性广告”进行了定义：欺骗性广告是指那些存在误导消费者行为的广告，且误导足以影响消费者关于产品或服务的行为或决定。该法案禁止在任何形式的媒体中发布欺骗性广告。互联网药品广告内容必须被证实，证实方式取决于药品类型。同时，卖方需对药品广告内容负责，第三方若参与了制作、发布虚假广告或应知晓广告的欺骗性质，也需承担相应的法律责任[7]。针对儿童的药品广告还有一些特殊要求，因为相对于成人，儿童较难理解和评估广告内容的真实性，所以卖方应特别注意不要歪曲针对儿童的产品及其性能的描述。

1.3.2 客户评价与推荐

对广告商来说，推荐是可以使消费者信服的重要工具。FTC发布了《广告中推荐与客户评价的使用指南》和《推荐指南》对广告中客户评价与推荐进行规范。客户评价和推荐必须反映消费者的典型经验。一份并不是所有消费者会得到同样结果的声明不足以作为广告内容，同时，连广告商自身都无法证实的信息不能作为声明内容。推荐者和厂商间不清楚或意想不到的关系需要被披露，例如，推荐事宜是否是财务安排的一部分，推荐者是否在公司担任任何职务、是否拥有股权。专家推荐必须基于专业第三方适当的测试或评估[8]。为了跟上最新的营销技术，如博客营销，FTC在2009年10月修订了《推荐指南》，指出应用新技术的营销者同样需遵循真实广告法案[9]。

1.3.3 担保与抵押

《书面担保售前有效性的协议规则》要求，消费者购买超过15美元的商品时要事先订立担保。作为网购商品，互联网药品广告中必须告知消费者如何获得书面担保材料[7]。如果广告中出现“保证满意”或“退款保证”，广告商必须做好以任何理由接受退货的心理准备，同时有义务告知消费者提供退货服务的全部要求。

1.4 违法报告

消费者发现可疑网站后可实名或匿名向NABP报告。用户可在NABP网站上获得地区列表直接报告给特定机构，也可通过药品监管项目（MedWatch program）报告给 FDA。

FDA网站对违法药品广告进行公示。该项目旨在教育医疗服务供应者意识到自己在确保处方药广告真实性过程中所担当的重要角色；帮助用户识别误导性的处方药广告，并为他们提供向有关机构进行违法广告报告的简易方法[10]。项目实施1年来，FDA共收到涉嫌虚假或误导的广告促销宣传328例，其中188例由卫生保健专业人员提交，116例由消费者提交，24例由企业自我提交。对比项目实施以前FDA平均每年收到104例相关报告，报告数量和多样性的增加表明此项目在提高报告虚假广告意识方面是成功的。

1.5 违法惩处

联邦贸易委员会定期与其他执法机构对互联网虚假药品广告采取执法行动。其执法行为包括：①停止和终止广告命令，并处最高16 000美元的罚款；②将案件移交给联邦地方法院，由联邦地方法院发布禁令，违反委员会规则将处以民事罚金，违反法院裁定可能会进入民事或刑事诉讼程序；③对消费者造成损害的退货情况也可能涉及民事诉讼。

FDA对违法药品广告有无标题信、警告信、命令、承诺命令、没收和刑事诉讼6种处罚。其中，主要方式是警告信。警告信会不定期发布在FDA网站上，给消费者提供警示。

1.6 行业自查

互联网广告行业协会IAB由375家主流媒体和科技公司组成，这些公司负责美国超过86%在线广告的销售[11]。IAB有6个核心的目标：①加强与政府的合作，推进法律法规的发展；②及时发布互联网广告领域相关营销指南和最新标准；③与客户建立共识，减少供应链环节的摩擦，降低费用开支；④与会员单位分享行业先进实践经验；⑤进行行业研究，强化互联网在当今信息传播媒介中的主导地位；⑥采取有效方法，均衡其他广告媒介的力量。

通过和成员公司合作，IAB评价和推荐互联网广告领域的标准、实践方法，使成员企业互惠互利，促进互联网广告市场的发展。

1.7 消费者教育与提示

NABP在网站上发布了提醒消费者的专题：“在线购药指南”，以提高消费者的自我保护意识。同样，FDA在其网站上发布了名为“互联网购药”的专题，为消费者提供网购药品的小贴士，并列出FDA对违法药品广告的警告信，警示消费者。

2 我国互联网药品广告监管概况

2.1 我国互联网药品广告监管法规

我国涉及药品广告管理的法规有 《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国药品管理法》及《中华人民共和国药品管理法实施条例》、《药品广告审查办法》、《药品广告审查发布标准》等。而直接针对互联网药品广告的现行法规仅有2004年发布的《互联网药品信息服务管理办法》。该办法是在《互联网药品信息服务管理暂行规定》的基础上广泛征求意见后修改订立的，标志我国互联网药品广告规范化管理时代的到来。

2.2 我国互联网药品广告的审批与监管

我国互联网药品广告审批权和监督管理权相分离。互联网药品广告和其他媒介药品广告一样，按照视频、音频、文本3种类型在药品生产地省级食品药品监督管理局进行事先申报审批。县级以上药品监督管理部门有权对审查批准的药品广告发布情况进行监督检查，并将违法广告移送同级广告监督管理机关查处[12-13]。篡改经批准的互联网药品广告内容进行虚假宣传的，由药监部门责令停止发布，撤销批准文号，1年内不受理其广告审批申请，情节严重的进行公告，并可处以3万元以下罚款。截至2011年9月23日，国家食品药品监督管理局共发布16期《互联网购药安全警示公告》，曝光并移送有关部门处理违法网站332个；县级以上工商行政管理部门是药品广告的监督管理机关，对互联网药品广告进行事后监督管理。行政处罚措施包括：停止发布、没收广告费用、罚款等。情节严重的，必要时由国家工商行政管理总局会同国家食品药品监督管理局联合予以公告，2009年2月至2011年8月，国家工商行政管理总局网站上公告的违法网站共计31个，涉及广告全部为非法“性药品”广告；另外，国家发展改革委员会、国家工业和信息化部、国务院信息化工作办公室等机构也从宏观上调控和监管互联网药品广告活动。

2.3 我国互联网药品广告监管目前存在的问题

由于互联网这一新兴媒体的性质以及我国在互联网药品广告监管法规方面未及时跟进，给不法分子发布违法药品广告提供了媒介和空间。目前，我国互联网违法药品广告的特点是：①手段隐秘，广告运用文字链接、虚假链接等多重链接方式，混淆视听，同时违法广告商常采用租借服务器的方式进行活动，监管人员很难对不法行为进行查实取缔；②违法广告的形式多样，如使用自动弹出窗口、动画形式、视频形式等；③广告内容不够规范，包括发布未经审批的药品广告、篡改经过审批的广告内容、使用过期的批准文号等。

3 美国互联网药品广告管理对我国的启示

3.1 完善立法，制定互联网药品广告法律法规

首先，我国互联网药品广告管理法规不够健全，应逐步建立和完善相关法规，并侧重于具体实践细节的研究。其次，针对常规媒体的广告法案对互联网药品广告不一定适用，广告的规制应当与传播的媒介相适应。建议对互联网广告主体进行明晰的定位，明确各主体责任。第三，对互联网药品广告进行明确定义。互联网药品广告和互联网药品信息很容易混淆，对违法行为的鉴定非常不利。互联网药品广告是以互联网为媒介的药品广告，属于互联网药品信息服务的一种，旨在直接促进药品销售。

3.2 构建互联网药品广告监测体系

目前，我国对药品广告的监管主要集中在电视、报纸等传统媒介，对互联网药品广告的监测尚处于起步阶段。从国家工商行政管理总局和国家食品药品监督管理局网站上发布的互联网违法药品广告可以看出，监测范围较窄，大多是性病治疗的药品广告网站，且少有地方监测数据。建议我国借鉴美国经验，利用国内大型的搜索引擎搜集非法售药网站信息、监控虚假药品广告信息，建立全国性的互联网药品广告监测体系，并将监测网络不断细化，衍生到省级、地市级，从而形成覆盖全国的互联网药品监管网络。

3.3 规范互联网药品广告的内容

规范互联网药品广告的内容，确保药品广告的真实性。首先要对广告内容进行严格审查，广告商需提供科学、完整的证据来证明广告内容的真实、合法，并明确广告参与方的责任，提高违法行为的惩罚力度。目前我国互联网违法药品广告的罚款上限为3万元，处罚过轻，建议适当提高罚款数额，使广告商的违法成本增加，并对屡教不敢者加重处罚，增强执法威慑力；其次，对互联网药品广告代言、客户评价和推荐进行管制，推荐者和产品提供者一旦存在影响推荐客观性的关系都要一一披露；担保和抵押要真实可信。

3.4 加强互联网药品广告执法力度

在有法可依的前提下，关键是要做到有法必依，执法必严，违法必究。首先药品监管部门要做好互联网药品广告的申报审批工作，严格执行相关法律法规，对审批项目、流程和文件一一把关；其次工商行政部门应联合相关部门强化互联网药品广告的日常监管，对违法违规行为，要及时发现、有效制止，严格执法；同时，执法机构内部可引入人员监管机制，定期对人员绩效和工作质量进行评估反馈，设置适当的激励和惩处措施。因为如若执法机构有法不依、执法不严、违法不究，再多努力也收不到实际效果。

3.5 明确监管分工，加强各监管机构的协调合作

我国药品广告多头监管的现状造成了资源浪费和执法行动的滞后。作为负责互联网药品广告监管工作的主要机构，食品药品监督管理机构和工商行政管理部门在实施具体监管工作时，应明确监管分工，加强协调合作。建议由食品药品监管机构负责专业性较强的广告事先审批和事后审查工作，工商行政管理部门负责具体违法广告的执法行动。与此同时可建立联络员制度，实现机构之间的沟通和协作。

3.6 强化行业自律意识

我国互联网药品广告商可以建立自己的行业协会，强化行业的整体荣辱意识和自律意识，提高互联网媒介在药品广告领域的占有率，促进整个互联网广告行业的发展。随着社会生活的信息化发展，互联网媒介的繁荣是未来商业的必然趋势，药品广告商如何在其中占有一席之地，相信行业协会将起到至关重要的作用。此外，行业协会还可以承担相关资料的事先审查业务。互联网药品广告资料在提交相关监管机构审批之前，可先进行行业组织内部的广告审查评定，从而减少广告审查资料的不合格率，提高监管机构的工作效率。

3.7 完善消费者监督体制，建立互联网违法药品广告报告和投诉系统

在加强监管方和行业自身管理的同时，互联网药品广告的另一参与方消费者的力量也不可小觑。应及时完善消费者监督机制，建立互联网违法药品广告的报告和投诉系统，并且做好报告和投诉系统的宣传工作，使消费者有能力识别误导性的药品广告，并知道报告流程。鼓励消费者的报告行为，提高他们自觉报告互联网违法药品广告的积极性。

[1]中国互联网络信息中心.第28次中国互联网络发展状况统计报 告 [R/OL].[2011-11-16].http：//www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/201107/W 020110 719521725234632.pdf.

[2]周锋.2010年中国网络广告市场回顾 [J].中国广告，2011（3）：44-45.

[3]Zinman D，President V.Yahoo!and Online Advertising of Prescription Drugs[EB/OL].[2011-11-16].http：//www.fda.gov/downloads/AboutFDA/CentersOffices/CDER/UCM 194611.pdf.

[4]The Office of Prescription Drug Promotion （OPDP） [EB/OL].[2011-11-16].http：//www.fda.gov/AboutFDA/CentersOffices/CD ER/ucm090142.htm.

[5]VIPPS [EB/OL].[2011-11-16].http：//www.nabp.net/programs/accreditation/vipps/.

[6]e-AdvertiserApprovalProgram[EB/OL].[2011-11-16].http：//www.nabp.net/programs/accreditation/e-advertiser-approval-program/.

[7]Federal Trade Comm ission Bureau of Consumer Protection.Advertising and Marketing on the Internet：Rules of the Road[R/OL].[2011-11-16].http：//business.ftc.gov/documents/bus28-ad vertising-and-marketing-internet-rules-road.

[8]The FTC’s Endorsement Guides： Being Up-Front With Consumers[EB/OL].[2011-11-16].http：//www.ftc.gov/opa/reporter/advertising/endorsement.shtm l.

[9]Fair L.Social Studies： Applying the FTC’s Revised Endorsement Guides in New Marketing Media [EB/OL].[2011-11-16].http：//business.ftc.gov/documents/social-studies-applying-ftcs-revised-endorsement-guides-new-marketing-media.

[10]Truthful Prescription Drug Advertising and Promotion （Bad Ad Program）[EB/OL].[2011-11-16].http：//www.fda.gov/Drugs/Gui dance ComplianceRegulatoryInformation/Surveillance/DrugMarketingAdvertisingandCommunications/ucm209384.htm.

[11]IAB[EB/OL].[2011-11-16].http：//www.iab.net/.

[12]郭斌.对我国药品广告监督管理工作现状的思考[J].中国执业药师，2010，7（9）：45-47.

[13]陈月华.药品流通环节法律法规的缺失及建议[J].中国执业药师，2008，5（5）：8-15.

Introduction of the American Internet Drug Advertising Administration and the Enlightenment to China

Huang Haiyan，Yang Shim in （School of Medicine of Xi’an Jiaotong University，Shanxi Xi’an 710061，China）

This paper presented the situation of the American internet drug advertising administration in the aspects of regulatory legislations， supervisory authorities and specific supervision process， and analyzed the drug advertising regulatory status of Chinese internet and the existing problems.To promote the development of internet advertisement supervision in China， it’s necessary to perfect the related legislations， to establish the monitoring system of internet drug advertisement， to standardize the drug advertising contents， to strengthen the cooperation and coordination of the regulatory agencies， to develop the self-discipline in the industry and to improve the consumer supervision system.

TheUnited States；Internet；Drug Advertising；Supervision and Administration

10.3969/j.issn.1672-5433.2012.04.012

黄海燕，女，硕士。研究方向：药事管理。E-mail：huanghaiyan0724@126.com杨世民，男，教授。研究方向：药事管理。E-mail：yangshm@mail.xjtu.edu.cn

2011-11-22）