湘江水资源统一管理与统一调配的法律机制研究

章建文，王 睿

（1中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙410004； 2湖南省水利厅，湖南 长沙410007）

湘江水资源统一管理与统一调配的法律机制研究

章建文1，王 睿2

（1中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙410004； 2湖南省水利厅，湖南 长沙410007）

湘江水资源存在重金属污染严重、遭遇特枯水位、利用效率低、分配不公等问题，使湘江水资源越来越不能满足经济社会发展的需要。通过分析湘江水资源统一管理与统一调配的必要性及可行性，从法律原则、法律规章、管理体制、水资源市场建立等方面提出相关建议，构建完善的法律机制，改善湘江水资源的现状，保障湘江流域经济社会的可持续发展。

湘江；水资源 ；统一管理；统一调配；法律机制

一、湘江水资源的现状与问题

（一）湘江水资源的概况

湘江是长江中游南岸重要支流，主源海洋河，源出广西临桂县海洋坪的龙门界，于全州附近，汇灌江和罗江，北流入湖南省，经17县市，在湘阴濠河口分为东西两支，至芦林潭又汇合注入洞庭湖。干流全长856千米，流域面积9.46万平方千米，沿途接纳大小支流1300多条，主要支流有潇水、舂陵水、耒水、洣水、蒸水、涟水等。湘江支流众多，流域水利和水能资源丰富。[1]湘江流域人口4000多万，GDP占湖南全省的七成以上。

（二）湘江水资源存在的问题

1.湘江重金属污染严重

湘江流域八个市州有有色金属矿采选业、有色金属冶炼及压延加工业等19个涉及重金属排放的行业，加之失范的民间矿山采掘热，生活污水、生活垃圾以及氨氮等超标的工业废水排入，已经给湘江少部分地方造成了污染。[2]

2.湘江遭遇特枯水位

自2007年至2011年连续出现水位超过或接近历史最低水位，终于使人们警觉，湘江缺水不再是偶尔为之，而将向常态化发展，而且严重程度可能加剧。湖南省水利厅水政水资源处估算，平水年（指年径流量与多年平均值接近的年份）全省缺水量13亿立方米，中等干旱年全省缺水量44亿至46亿立方米，特大干旱年全省缺水量达100亿至105亿立方米。在不加强节水措施且不新增供水工程的情况下，2020年核心区缺水率达到14.7%。水资源大省湖南，已面临着水资源短缺问题。

3.水资源利用效率低

虽然配置水资源的市场机制初步建立，但水资源的配置仍然带有强烈的行政主导色彩。沿岸城市之间主要依靠政府间协商确定水资源配置。由于水价的确定不能遵循市场规律，水价在配置水资源中发挥的作用有限，加上管理措施不到位，浪费、污染和水资源配置不公平的现象还比较严重。水资源利用效率低进一步加剧了缺水程度，进而对湘江流域的可持续发展产生了严重的不利影响。

4.水资源分配不公

水资源分配不均体现在以下几个方面：首先是上下游水资源分配不公，其次是城乡水资源分配不公，第三是群体间水资源分配不公。造成水资源分配不公的原因既有客观的，也有主观的。特别是水资源依靠行政手段配置、供水企业处于垄断地位等因素使得水资源分配难以做到科学、公平。

二、湘江水资源统一管理与统一调配的必要性与可行性

（一）湘江水资源统一管理与统一调配的必要性

1.“两型社会”建设的需要

加快建设资源节约型、环境友好型社会是在党的十六届五中全会提出的，是从我国国情出发提出的一项重大决策。资源节约型社会是指整个社会经济建立在节约资源的基础上，建设节约型社会的核心是节约资源。环境友好型社会是一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。作为改革试验区，长株潭城市群应当在能源资源节约和生态环境保护的体制机制方面闯出一条新路子来。

2.保障湘江流域经济社会与生态环境可持续发展的需要

湘江水资源的管理与调配不仅关系到长株潭城市群的经济社会和生态环境的发展，而且关系到整个湘江流域的长远发展。长株潭城市群近十年来经济社会发展十分迅速，但是能源资源紧张、生态环境恶化也日益成为一条束缚其发展的绑带。因此，很有必要从全局的战略高度认识湘江水资源管理和配置的问题，并建立统一管理、统一调配的体制机制，为两型社会建设提供强大支撑。

3.水资源管理制度创新的需要

随着人类需求的增长，水资源越来越稀缺，对稀缺水资源的竞争利用关系逐渐成为影响水资源配置效率的决定因素，水资源管理的重心逐渐转向如何协调人与人的关系上。水资源稀缺程度的提高促使了水资源价值的提升，由此加剧了人类对水资源的争夺。只有对这种管理与调配制度进行改革和创新，才能更好的实现水资源配置的公平和效率。[3]

（二）湘江水资源统一管理与统一调配的可行性

1.国家宏观政策的支持

国家宏观政策的支持体现为：（1）将湘江重金属污染治理纳入国家“十二五”规划，同时，湖南省也成立了重金属污染和湘江流域水污染综合防治委员会。（2）《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》明确提出要“合理调整城市居民生活用水价格，稳步推行阶梯式水价制度。”这充分支持了湘江水资源的统一管理与调配。（3）两型社会建设，尤其是节水型社会建设客观需要水资源的科学管理。国家提出建设资源节约型社会、节水型社会意味着从政策上支持对水资源的统一管理与调配。

2.水资源管理的法律制度初步建立

对湘江而言，以《水法》为核心的水资源管理法律体系已经初步建立起来了。构建水资源管理法律制度的法律文件包括《宪法》、《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《湖南省水能资源开发利用管理条例》、《湖南省取水许可和水资源费征收管理办法》。此外，一些非法律的规范性文件也对水资源管理法律制度起到了补充作用，例如《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》、《中共湖南省委 湖南省人民政府贯彻落实中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定的实施意见》等。

3.水资源市场配置已初具基础

水资源权属制度和水资源有偿使用制度是建立水资源市场的根本依据。我国特有的水资源权属制度表明，我国的水资源市场是一个自然垄断市场，而水资源有偿使用制度与取水许可制度相结合又表明我国水资源市场是一种在国家宏观调控下的一种“准市场”。

4.水资源流域管理的理念已得到广泛的认同

目前，以流域为单元对水资源进行综合开发与统一管理，已为许多国际组织所接受和推荐，并形成潮流。联合国环境与发展会议通过的《21世纪议程》全面阐述了流域水资源管理的目标和任务，而实现这一目标和任务的途径是多方面的，应当根据各国的具体情况来确定。

流域管理在我国已获基本认同。2002修订的《水法》第12条即规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。2003年11月，海河水利委员会与流域内8个省（自治区、直辖市）水利厅（局）共同签署了国内第一部流域性治水宣言《海河流域水协作宣言》，该宣言提出了流域水资源优化配置、水资源保护与水污染防治等8项水协作机制。[4]

三、湘江水资源统一管理与统一调配法律机制的构建

（一）确定湘江水资源统一管理与统一调配的基本原则

1.法治原则

法治原则既是依法治国的必然要求，也是市场条件下管理、配置水资源的必然路径和指导原则。法治原则不仅要建立和完善法制，而且要依法治水，依照法律规定管理和配置水资源。亦即法治原则涉及了立法、执法、守法、司法和法律监督等各个环节。其中最关键也往往为人们重视的环节是立法和执法，但是人们往往不太重视的法律监督其实也很重要。法治原则的确立可以避免水资源管理与配置中的随意性和非公平性，建立起科学的决策和执行机制，通过程序和机制控制，保证水资源管理与配置目标的实现。

2.效率与公平并重原则

水资源管理与配置必须兼顾效率和公平，两者不可偏废。效率和公平的根源都在于水资源的稀缺性。因其稀缺，因此必须高效率管理和配置，最大限度减少浪费和污染，保护和有效利用好有限的水资源。

在湘江流域水资源管理重效率轻公平的现象还比较突出。同时，重城市轻农村的倾向也十分明显。一旦面临干旱，农村的人、畜用水就十分困难，更不用说卫生状况了。效率和公平对上下游来说尤其重要。通常情况下河流上游优先取水、优先排污，这就需要统一的管理与配置机制，解决上下游之间水资源配置的公平问题。

3.以市场为基础配置水资源原则

强调市场配置的基础地位，是因为我国虽然基本建立起市场经济，而且市场手段在资源配置中也越来越发挥着重要的作用，但是行政主导的现象仍然十分明显。

以市场为基础配置水资源首先要建立以水权为基础，以水价为核心的水市场，即要有供水方，有取水、需水方，也要有市场规则，更加重要的是，要有一个可以即时反映水资源供求关系的水价。而且，水价定价机制至关重要。因为水价是配置水资源的主要手段，也是了解水资源稀缺程度的一个窗口，更是反映供求关系的指示器。

4.经济效益与生态效益并重原则

水资源的经济属性虽然历来更容易受到人们重视，但是其生态属性也日益为人们所了解和重视。水资源的双重属性决定了在管理与配置水资源时要遵循经济效益与生态效益并重这个基本原则。市场规律通常能实现经济效益，但生态效益不能仅靠经济手段，还必须依靠规划、管制等手段。经济效益与生态效益并重就必须贯彻好规划制度和环境影响评价制度，在特定的区域和时间还要实行生态优先的做法。经济效益与生态效益并重原则本质上和环境保护的经济社会与环境协调、可持续发展是一致的。

（二）制定专门的湘江水资源统一管理与统一调配地方法规与规章

1.制定《湘江水资源管理条例》

由湖南省人大制定《湘江水资源管理条例》，对湘江水资源统一管理与统一调配提供法律依据。具体而言，该《条例》应包括以下内容：（1）总则，包括立法依据、立法目的与任务、基本原则、根本要求。（2）管理体制，即对湘江水资源统一管理与统一调配的具体管理机构及其职责予以规定，同时对流域内有关人民政府的职责和相关的协调机制做出规定。（3）水资源管理与调配的具体制度，包括水资源的规划、保护、水市场机制的建立、水价的定价机制、水资源的区域配置基本要求、水资源节约的要求、水源开发利用的限制等。（4）水资源管理与调配的有关制度与其他法律法规相关制度的衔接与协调，例如水能开发利用的法规、环境与生态保护、农业农村发展的法规所确定的一些制度。（5）水资源管理与调配中纠纷的解决机制，包括：行政解决机制，例如调解、裁决；准司法解决机制，主要是行政复议；司法解决机制，主要是诉讼，涉及合同纠纷的也有可能适用仲裁来解决。（6）法律监督与法律责任，其中法律监督应该包括人大监督；行政机关上下级的监督，例如监察；专门机关的监督，即检察院的监督；其他监督。由于诉讼和复议已经在纠纷解决机制部分做出了规定，司法监督可以略去。法律责任部分主要是根据《行政处罚法》授权，对违法行为的法律后果做出规定。

《湘江水资源管理条例》既要处理好与上位法的关系，也要为政府规章和政府部门的规范性文件出台打好基础，亦即要起到承上启下的作用，因此立法技巧不可忽视，条文设计应科学严谨。作为“两型社会”建设的重要法制成果，《湘江水资源管理条例》应注重科学性、民主性、实用性和有效性，内容应具有较强可操作性，避免成为空洞的政策宣传文件。

2. 出台《湘江水资源统一管理与统一调配办法》

湖南省人民政府应根据《条例》的规定，在职责范围内制定《湘江水资源管理办法》，进一步落实《条例》的规定和要求。与《条例》相比，《办法》的范围主要限于执法和部分纠纷解决领域，其可操作性要更强，流域内人民政府职责和协调也应作为重点予以规定。具体来说，《办法》应包括以下几个部分内容：湘江水资源管理部门、有关协调机构、有关人民政府的职责；政府有关部门在水市场及水价确定中的角色、功能；有关水资源管理与调配制度的具体实施程序等规则；纠纷解决中的行政调解、裁决与复议以及法律责任。

3.确定湘江流域统一管理体制

湘江流域管理体制是“多龙治水”，效率低下，效果不佳，公平难现。借鉴国外流域管理办法，根据湘江特点，我们建议建立一个副厅级建制的湘江流域管理局，归口于省水利厅管理，统一行使湘江水资源管理与调配的有关行政权，该管理局为独立法人，由省财政全额拨款，接受省水利厅、环保厅、国土资源厅、林业厅等有关部门的业务指导。管理局下设若干分局，在各自区域行使管理权，同时设立湘江水资源执法总队，统一行使执法权。湘江流域管理局的管理权一部分来源于《条例》和《办法》的直接授权，另一部分来自有关部门的委托。

4.建立水资源市场

随着市场经济体制的健全和完善以及水资源的日益短缺，明晰水权，按水权理论对水资源的开发和利用进行管理是建立完善的社会主义市场体制的前提。把水资源使用权纳入市场，按照市场规则进行运作，通过认购水权，转让水权等方式可以转让部分或全部用水权，获得出让权进行节水改造或兴修水利工程；其次是合理确定水价。水价大致应包括人工成本、自然成本、利润三方面的价格，建立可交易的用水权的机制反映水的机会成本，并在此基础上通过多重定价方式确定水价是比较理想的水价确定方式。然后，建立水权交易信息系统。建立国家信息供给机制，同时要充分发挥水权咨询服务公司的作为水权中介的作用，保障水权交易的顺利实施。最后，对市场主体进行规范，其中重点是对供水企业的规范。规范的主要内容包括：建设和管理有关工程的行为；管理供水水质的行为；调整价格的行为；公布有关信息的行为等。随着供水企业市场化程度提高股份制企业将越来越多，外资进入水市场也会越来越普遍，因此，从维护公共利益出发，立法应当顺应形势发展，在对供水企业行为进行规范的同时，对企业的管理和发展做出适度规定。但供水企业的组建及其发展主要应以私法调控，《条例》做出规范的时候应严格把握尺度。

小结

湘江是湖南人民的母亲河，但是这条湖南最重要的河流提供的水资源日益不能满足湘江流域特别是长株潭城市群经济社会发展的需要，湘江水资源的污染和短缺将极大的制约湘江流域乃至整个湖南的发展。要破解困境，必须按照“两型社会”建设的需要，切实贯彻科学发展观，建立湘江水资源统一管理与调配的法律机制，从机制重建、体制重构开始，在立法、执法、司法、守法、法律监督等环节组建湘江水资源管理局，强化管理措施，并建立和完善以水权为基础、以水价为核心的湘江水资源市场，协调湘江沿岸城市在取水、排污等方面的关系，全面加强湘江水资源保护、管理和调配，提高水资源利用效率，保护湘江流域生态环境，力求科学管理出效率，有效管理出成果，通过对湘江水资源的统一管理与调配保障湘江流域经济社会与环境的可持续发展。

[1] 佚 名.湘水概述[EB/OL]. 湘江网，http://www.3xiang.net/News_View.asp?NewsID= 62. html.

[2] 吕明合,治湘江.产业沉疴 复苏岂在朝夕[N].南方周末,2009-10-22.

[3] 胡继连.水资源管理制度创新与政策选择研究[D]. 山东农业大学博士论文，2005.

[4] 佚 名.流域水资源管理体制日臻完善[EB/OL].水信息网,http://www. hwcc.gov.cn/pub/hwcc/ztxx/hhslw/jglszn/hhslhh/200910/t20091 019_216697.html.

The Legal Mechanism of Unif i ed Management and Deployment on Water Resource of Xiangjiang River

ZHANG Jian-wen1, WANG Rui2
（1. College of Political and Law，Central South University of Forestry & Technology，Changsha 410004, Hunan，China；2. Water Resources Department of Hunan Province，Changsha 410007, Hunan，China）

The water resource of Xiangjiang River is confronted with heavy metal pollution, special low water level, low utilization eff i ciency and inequitable distribution and so on.Which lead Xiangjiang River water resources can not meet the needs of economic and social development. By analyzing the necessity and feasibility of unified management and deployment of Xiangjiang River, we should make recommendations from the legal principles, laws and regulations, management system and water resource market and other aspects so as to build a sound legal system, improve the status of the Xiangjiang River water resources and provide guarantee for the sustainable development of Xiangjiang River.

Xiangjiang River; water resources; unif i ed management; unif i ed deployment; legal mechanism

D922.6

A

1673-9272（2012）-02-0085-03

2012-01-04

湖南省水利厅科技项目：“湘江水资源统一调配的法律政策研究”（编号：湘水科计【2010】29-17）

章建文（1966—），男，湖南韶山人，中南林业科技大学政法学院副教授，研究方向：水资源与环境、文化。

[本文编校：杨 灿]