高校免疫型内审机制研究

杨维东,袁 璨

（中国人民大学 审计处，北京 100872）

高校免疫型内审机制研究

杨维东,袁 璨

（中国人民大学 审计处，北京 100872）

我国高校内部审计工作环境有待优化,审计人员工作思路有待扩展,审计结果运用程度有待提高。根据审计工作“免疫系统”理论，高校应该坚持“免疫系统”审计理念，并以此为基础分析免疫型审计发挥作用需要的内外部环境，进而从制度设计、工作思路、队伍建设等方面提出打造高校免疫型审计、完善治理结构的具体措施，促进高校教育审计工作规范化。

高校管理; 内部控制 ;免疫型内审理念

一、教育审计的基本情况及“免疫系统”理论的提出

教育系统内部审计是教育系统内部审计机构、审计人员对财务收支、经济活动的真实、合法和效益进行独立监督、评价的行为，以促进教育行政部门和单位遵守国家财经法规，规范内部管理，加强廉正建设，维护自身合法权益，防范风险，提高教育资金使用效益。教育系统内部审计机构在本部门、本单位主要负责人的领导下，依据国家法律、法规和政策，以及上级部门和本部门、本单位的规章制度，独立开展内部审计工作，对本部门、本单位主要负责人负责并报告工作。

教育审计的历史最早可以追溯到1985年，原教育部根据当年施行的《国务院关于审计工作的暂行规定》和加强教育财务管理，提高教育经费使用效益的实际需要，于1985年1月16日宣布成立审计室。到1985年12月底，国家教委委属单位建立审计机构37个，配备审计人员81人。至1986年年底，委属36所高校和部分企业单位不仅建立了审计处（室），而且形成了一支近两百人的审计队伍。

随着教育工作的常规进行和逐步发展，近年来，教育审计工作发挥着日益重要的作用。国家审计署刘家义审计长在2007年全国审计工作会议上首次提出“现代国家审计是经济运行的‘免疫系统’”的概念。2008年3月在中国审计学会理事论坛上，刘家义审计长又进一步阐述了国家审计“免疫系统”论。他指出：“国家审计是经济社会运行的一个免疫系统，发挥作用的方式有三种，即预防、提示和抵御。”[1]与人体的免疫系统类似，“现代国家审计作为国家的免疫系统，有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议，有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个“病害”的同时，促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。只有正确认识国家审计的这一本质，才能把握审计发展的内在规律，才能树立科学的审计理念，也才能推动审计事业的发展。”[1]“免疫系统”论的提出与原审计署审计长李金华提出的审计是国家财政的“看家狗”观点是一致的，一方面是对传统审计理念的继承和发展，另一方面也是对新形式下审计工作的创新，“免疫系统”论诠释了一些审计工作中的具体问题，对新时期审计工作的开展具有极强的指导意义。

二、高校内部审计实施现状分析

目前，教育部直属高等学校一共有75所，根据教育部文件精神，每所高校都设立了执行内部审计任务的部门。设立的形式一般分为两种，一种是高校单独设立审计部门，进行审计工作，如：北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学等高校都单独设立了“审计处（或称审计室）”，形成主管副校长领导下的审计处长负责制。大多数教育部直属高校下都设立了这种独立的审计部门，而少部分高校则将审计处和监察处设立在一个部门，一般称为“纪委（监察、审计处）”，如中央财经大学、陕西师范大学等。

无论是审计部门单独办公，还是和纪委、监察部门联合办公，审计执行的任务基本是相同的，包括经济责任审计、财务收支审计、基本建设审计、修缮项目审计、科研经费审计、专项资金审计、经济效益审计、其他项目审计等。其中，前五个审计项目是常规项目，而其他的项目则依工作计划及工作任务而定。2008年教育部财务司下发了教财〔2008〕12号文件——《教育部关于加强高等学校预算执行与决算审计工作的意见》，要求教育部直属高校“将预算执行与决算审计列为年度常规工作，安排内部审计机构在事前介入，了解预算编制和调整情况；组织内部审计机构对校本级和所属单位年度预算执行情况进行经常性审计，对决算的真实性、合法性、完整性进行确认和审查。”据此，“预算执行与决算审计”又成为一个新的、常规的审计项目在教育部直属高校中推行，各高校应根据教育部文件精神和自身的实际情况制定具体的实施细则。

三、当前制约高校内部审计发展的问题

近年来,随便着我国教育体制改革步伐的加快,高校规模实现了跨越式发展，学校招生人数不断扩大，新校区基建工程量、老旧校区修缮量大增，高校后勤、财务、基建等管理体制也有了较大变化，高校管理干部流动性加快，高校创收及投资、融资活动日益多样。在实现快速发展的同时，也蕴涵着较大的风险及管理压力，因基建、后勤引起的违纪违规案件时有发生。高校日常的事后监督审计模式已经难已适应新的形势，具体表现在以下三个方面。

1.高校内部审计工作环境有待优化

经过近年来的充实与发展,各级高校审计机构、审计队伍日益完善，在高校建设发展过程中发挥着日益重要的作用，但管理层对内部审计工作的职能及意义缺乏足够的认识,教职工对内部审计的认识还停留在审计就是查账、“找麻烦”的层面上，无形当中把内部审计部门与其他部门特别是被审计单位的同志对立起来, 致使审计的监督职能难以较好完成，内部审计的管理、服务和建设职能就更加难以实现。

与此同时，高校内部审计缺乏相应的独立性，组织、人员和经济均受制于其他部门，甚至受制于被审单位，在此环境下，内部审计获取资源的能力也受到制约，审计装备、审计人员编制、职称评聘等多种因素受到制约，内部审计边缘化现象突显，处境尴尬，从而影响了内部审计权威性的发挥。

2.结果运用程度有待提高

当前，高校内部审计特别是干部离任审计普遍存在事后审计的情况，即所谓任新职审旧职，没有做到将审计结果运用到干部评价上去，如果遇到干部调离的情况，就连审计工作的开展都困难重重，审计查漏、预警功能未能得到有效发挥，不利于所发现问题的消除和管理漏洞的修补。与此相对应，审计问责制也落实困难，审计的作用难已发挥。

3.审计人员工作思路有待扩展

高校内部审计制度自创立以来,队伍建设取得了长足的发展,内部队伍逐步充实壮大，人才结构日趋合理。但从长远来看，教育系统内审队伍仍存在一些问题，主要表现在以下几个方面。首先，目前大部分高校的内审人员专业单一，以财务会计、审计或工程技术专业人员为主，往往只懂财务、审计或工程方面的知识，具有经济、物资管理、法律和教育管理背景的复合型人才较少，难以站在更高的层面上观察问题，且对问题的思考仅能停留在问题本身上，难以为审计免疫作用的发挥提出建议，此种情况影响了高校内部审计队伍的整体素质，制约了内审职能的有效发挥。其次，受经费制约，教育内审人员业务培训较少，彼此间交流较难实现，加之高校内审工作具有一定的保密性，使教育内审较为闭塞。近年来，教育部17号令和审计署4号令对增加审计人员的业务培训和实务交流机会做出了明确要求,但由于种种原因，广泛充分的校际内部审计交流仍然较少。三是高校内部审计人员缺少轮岗机会，难以得到站在审计外看审计的机会，思路、眼界较为狭窄，对其他单位的内部控制制度的监控也只能停留在书面文件上，对易发生的风险点监控不足。

四、高校“免疫系统”审计理念的作用

“免疫系统”审计理念是一套完整的审计工作思路，它从各个方面指导着新时期的高校内部审计工作。刘家义审计长形象生动地阐述了现代审计应当具备预警、清除、修补功能[1]。对内部审计来讲，张欣认为免疫系统的功能也主要体现在三个方面，即：风险预防功能、问题查处功能、系统补造（修补和再造）功能[2]。此外，“免疫系统”功能还有助于高校内部审计实现四个转变。

1.有助于实现高校内审从以“查处问题为主”向“预防问题为主”转变

“免疫系统”概念的提出创新了审计理念，拓宽了审计视野，学习贯彻此理念，将有助于高校内审实现从传统的查错、纠弊、决算审计到跟踪审计的转变，并在此基础上实现高校内审从以查处问题为主向预防为主转变。

长期以来，高校内审工作缺乏创新，日常工作停留在查错、纠弊或协助纪检部门查处问题上，工作方法也较为单一，难以掌握真正的风险易发点，日常审计关注面过窄且流程不深入，难以适应发展着的高校形势。“免疫系统”理念具有宏观性、前瞻性、主动性的特征，从而得以促使高校内审工作摆脱目前困境，扩大视野，更好地完成自身使命。

2.有助于实现内部审计工作从“点”到“面”的转变

长期以来，高校内部审计工作面窄，无论是财务收支审计、任期、离任审计还是工程审计，往往偏重于事后审计,很少介入到业务活动的实施过程中,难以做到对经济活动的事前审计把关和事中审计控制，一方面使审计职能难以真正发挥，另一方面造成审计风险加大。“免疫系统”促使审计工作融入到高校教育经费的管理、财务预算的审核、工程建设项目的招投标监督、经济责任履行过程中的各个环节中,去除高校违法违纪等腐败案件得以滋生的土壤，防患于未然。

3.有助于审计部门自身工作绩效评价机制的转变

从全球范围内看，审计机关对其运行绩效进行评价尚缺少统一、规范的操作规定和指标设定。具体到高校内部审计来讲，评价内审机构的标准多是审减额、违规资金的多少等，多是从可用金额计量得出的审计成果来评价，审计建议、审计整改等不可用金额计量的审计成果多被忽略。免疫型审计理念的提出，将可用金额计量的审计成果和不可用金额计量的审计成果两个方面有机结合起来，实现了审计成果的科学有效评价，既可实现新形势下高校实际的客观表述，又可实现对内审工作人员工作的充分肯定。

4.有助于实现审计风险从“大”到“小”的转变

如前所述，随着国家教育改革的逐步深入,各级政府对教育的投资力度不断加大,教育事业拨款不断增加,审计的对象日趋复杂多样,审计工作的难度逐渐增加。但目前高校内审仍沿用固有审计理念，停留在就审计事项本身审计上，审计链条过短，难以对审计事项进行客观全面的整体评价，造成审计风险加大。免疫型审计理念重在预防，客观上将审计关口前移，拉大了审计工作范围，拓展了审计领域，从而得以更好地履行审计职责。

五、免疫型审计发挥作用需要的内外部环境

任何事物的成长都需要良好的内外部环境支撑，免疫型审计理念的良好运行同样也需要来自内外二个方面的推动，共同营造适合其发展的整体氛围。具体来讲包括以下二个相互关联、相互影响的部分。

1.外部环境

高校内审工作是依托于学校的整个管理构架下开展的，没有学校管理层的理解与支持，内审工作任何微小的改革或创新都会困难重重，从某种程度上说，高校内部审计质量的提升在一定程度上取决于领导层对审计工作的认识及支持力度，这就是外部环境的重要性。因此，实现免疫型审计、预防性审计的思路转变，首先就是要赢得高校领导层的重视和支持，多请示、多介绍内审工作的新理念、新思路，提高内审部门的领导关注度，并在履行审计职责的同时，建立起与学校其他部门及被审计的良好关系，宣传好免疫型审计的理念和功能，树立起良好的内部审计形象，营造良好的外部环境，更好地发挥内部审计的作用。

2.内部环境

营造高校内部审计的免疫系统，首先要把内审队伍打造成学习型组织，统一内审人员思想，创造共同的愿景，为充分发挥高校内审“免疫系统”功能提供智力支持，推动审计部门的工作不断转型，实现高校内审事业的新发展。从这个角度来说，应该为内审人员提供实用型的培训，以提高内审人员的思想和业务水平。

六、打造高校免疫型审计、完善治理结构的具体措施

1.宏观层面营造适应高校实际的“免疫系统”理念

高校内部审计有其不同于政府审计、社会审计的一面，有其自身的特点，在高校落实“免疫系统”理念，一方面要把握共性，另一方面也要注意高校内审的特殊性，营造适应高校实际的“免疫系统”。在此要把握好二个转变的关系。一是立足内审工作本身职责，做好“免疫系统”理念倡导的“两个转变”，即：实现传统的查错纠弊审计到跟踪审计的转变，从揭示和查处违法违纪问题到实现预防为主的免疫系统转变。二是立足高校内部审计的特殊性，实现由监督审计为主动服务与监督并举转变。从教育管理体制、机制、制度、创收效益着眼，从各个细微环节着手，从各个敏感环节着手，实现真实性、合法性审计与经济性、效益性以及效果性审计的有机结合，为学校事业把好关，做好服务工作。

2.制度设计上体现“免疫系统”的预防性

与高校内审理念的转变相适应，高校内审制度也应从审计一家“单打独斗”转变为“多家联动”，整合资源，综合利用内审结果，完善学校治理结构。理想的措施是设立相对独立的，由人事、纪检、审计等部门相关人员组成的审计委员会，定期向校领导汇报学校重大经济事项、内部控制制度运行当中出现的问题，并有针对性地实施专项审计调查，更好地开发审计信息，编辑审计简报，利用审计成果，落实审计意见，并将审计结果作为人事安排的重要参考，及时反馈给领导参阅 ，及时纠正和解决存在的问题。此举是建立规范的内审工作机制一种有益尝试,可实现加强组织、纪委、监察、审计部门的联动协调的效果，促进教育审计工作规范化。

3.工作思路上体现“免疫系统”的全面性

“免疫系统”型审计理念给高校内审工作提出了更高的要求，强化预警作用、关口前提是审计工作思路调整的重要方面。以往审计工作实行的是事后审计，也就是在某一项目、工程或投资结束后，对相关的人员和账目进行审计。由于事后审计本身具有局限性，审计“免疫系统”功能的作用不能充分发挥[4]。在学校重大事项，特别是重大项目、重要人事安排、重大决策及大额资金使用问题上，应延伸审计战线，从事前预防、事中控制、事后监督三个方面来做好内审工作，改变单纯事后审计的局面。同时，致力于学校内控制度的健全，内部控制对于一个企业、一个单位、一个系统、一个部门来说至关重要。内部控制是一道防火墙,健全的内部控制可以增强主体自身的“免疫力”,即使有病菌也可以通过完善的内部控制来抵御[5]。

4.队伍建设上体现“免疫系统”的学习性

“免疫系统”型审计理念在高校内审工作中的落实有赖于一支综合素质过硬的审计队伍。应把好审计人员的入口关、培训关，全方位提升内审人员的能力，将其打造为一支高教管理知识与审计业务知识俱备的业务团队，参与利用好各种培训机会，广泛涉猎各种与审计业务有关的法律、计算机等行业基础知识, 了解和掌握各种与审计业务有关的经济管理方面的前沿理论和发展趋势，努力提升审计工作者的识别观察能力、综合分析能力、发现问题的能力以及提出科学合理意见和建议的能力，以满足高校审计业务的要求。

[1] 刘家义.以科学发展观为指导推动审计工作全面发展［J］.审计研究 ,2008,(3)：3-9.

[2] 张 欣.论高校内部审计“免疫系统”功能及其发挥［J］.会计之友，2011,（4）：54-56.

[3] 崔 鹏.审计署首次公开评价自身工作绩效［N/OL］.（2011-08-02）.http://www.sina.com.cn.

[4] 刘思涓.审计“免疫系统”内涵及其功能［J］. 财会通讯，2011，(4):93-94.

[5] 赵彦锋.审计“免疫系统”论:演进过程、作用机理与实现路径[J].审计与经济研究,2009,(5):21-26.

A Study of University Internal Mechanism of Immune Type

YANG Wei-dong, YUAN Can
(Institute of Public Administration, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Chinese college internal audit work environment should be optimized, the auditors professional belief to be extended, and its result using level to be improved, according to the audit “immune system” theory, colleges and universities should adhere to the “ immune system” idea of audit. On the basis of analyzing the inside and outside environment, in terms of system design, working thinking, and team building, the paper proposes to build immune audit in colleges and universities,improve the governance structure of the specif i c measures, and promote the standardization of audit work of higher education.

management of colleges and universities; internal control; internal mechanism of immune type

G475

A

1673-9272(2012)01-0036-03

2011-10-08

中国人民大学科学研究基金项目“高校‘免疫’型内审制度有效性研究”（编号：2011030164）

杨维东（1977-），男，河北邢台人，中国人民大学审计处，博士研究生，研究方向：审计学。

[本文编校：易雪玲]