巴西缓解贫富悬殊之路

周志伟

巴西的基尼系数曾经高达0.6，几乎是全球贫富差距最大的国家，处于社会分裂与动荡的悬崖边。

在工业化的驱动下，巴西在上世纪60年代末70年代初进入了GDP年均增速超过10%的“经济奇迹”周期。与此同时，巴西也进入了一个两极分化迅速扩大的阶段。到1990年，20%最富有者占国民收入的比例为64％，最穷者占有的比例为12％。受大机械农场影响，1985年至1996年，巴西有410万农村人口失去了土地，成为无地农民。贫困人口在农村中的比重从1981年的56.7%上升到了1990年的70%。另外，根据巴西的官方统计，巴西全国的贫民窟数量高达6329个，贫民窟人口总数约为1140万人，占巴西总人口的比重达到了6%。

片面追求经济增速而忽视社会分配的经济模式到20世纪80年代难以为继，并且还须为此前的负债发展模式埋单。从80年代末开始，巴西的经济和社会问题开始集中爆发。尖峰时刻，巴西人悬崖勒马，从1990年代中期起，以“公平社会”政策作为优先治国战略，通过3位总统（卡多佐、卢拉、罗塞夫）10多年的连贯施政，大大降低了基尼系数的峰值，并逐步走向一个中产阶层占社会一半以上的橄榄形社会。

尽管巴西贫富差距依然比中国大，但在破解收入分配不公现象方面，巴西已经走在中国前面，巴西人在这方面的政治智慧、治国理念和社会政策值得同为“金砖之国”的中国借鉴。

3位总统接力跑

卢拉的前任卡多佐总统面临的问题是，国内的通货膨胀率和外债水平都特别高。1993年底时任联邦财政部长的卡多佐成功实施“雷亚尔计划”（雷亚尔为巴西新货币的名称），久治不愈的高通货膨胀率在90年代中期回归正常水平，1993年，巴西通货膨胀率达到2489%的峰值，到1995年骤减至22%，1996年降至一位数。高通货膨胀的降低直接减少了中下层民众的生活成本，与此同时，也压缩了富人阶层投机经营的空间，而通过加征税收（遗产税、金融交易税）等办法使得富人阶层的财富面临缩水。凭借着“雷亚尔计划”的成功，卡多佐在1994年底的大选中当选为巴西总统。

尽管卡多佐实现了当时巴西宏观经济的相对稳定，但巴西在20世纪90年代末一直徘徊在市场动荡的边缘。经济乏力成为卡多佐在任8年的首要挑战，缺乏“蛋糕增量”，“切分蛋糕”自然而然就成了不可能完成的任务。尽管卡多佐在就任总统前以其社会学家身份（“依附理论”的创始人之一）闻名于世，但经济增长的滞缓使其未能有充分条件实现其社会政策理念，两极分化依然延续着“扩大”的惯性，基尼系数到1996年达到了0.599的历史峰值，在其卸任总统的2002年，依然高达0.586，属“世界最不公平”的国家行列。

在贫民人口超过总人口数一半的巴西，卢拉提出的“确保每个巴西人一日三餐”的竞选口号迎合了中下阶层的集体诉求。在卢拉执政的8年间（2003～2010年），联邦政府推出的社会政策多达30多项，一般将它们统称为“零饥饿计划”，其中以资助贫困儿童入学的“家庭救助金计划”、提高贫困学生大学入学率的“全民大学计划”、实现贫困地区通电的“全民电灯计划”、改善中低收入阶层住房条件的“‘我的房子、我的生活计划”是卢拉政府社会政策的主干。

在卢拉总统卸任前，巴西的社会不公问题得到明显好转，社会政策惠及家庭达1100万户，受惠民众达2900万；中产阶层的比例从2004年的42%升至52%；赤贫人口的比重也从28%降至15.5%；基尼系数从2002年的0.586降至2009年的0.538。

卢拉政府一揽子社会政策不仅实现了社会分配问题的改善，另一大效果是橄榄型社会已经在巴西形成。随着中产阶层的壮大，巴西国内的消费市场逐渐成熟，国内消费成为带动经济的重要“引擎”，而这也是巴西能够有效应对当前国际金融危机的重要原因所在。

当前的巴西罗塞夫政府在延续卢拉的政策理念的基础上，进一步强调经济增长和社会发展是一种协调的发展，强调让所有人享受经济增长的好处，有点像中国提倡的“共同富裕”概念。巴西的经验告诉我们，“具有理想性的社会经济改革，是可以透过理性的设计而逐步实现的”（台湾地区前副领导人萧万长语）。此时，具有决定性力量的是领导人、领导层的理念和政策方向。

用教育治疗不公

巴西在解决收入分配不公的诸多新政中，教育一环至关重要，也是治本之策。

巴西的基础教育、公共教育差，私立教育好，富人和穷人的教育起点并不公平。高等教育里，公共教育倒是不错，但穷人已经输在起跑线上，因为没有钱，基础教育只能选择差劲的公共教育，穷人高中毕业以后因为经济状况不可能进入私立高等教育。同时，在一个比较低的公立基础教育起点上，去跟私立学校的富人子弟竞争比较好的公立高等教育，也基本上是掐死的。这是巴西教育最根本的问题。

卢拉执政以来，包括现任总统罗塞夫，政府实行收入直接转移政策，其中有一个“家庭救助计划”，贫困家庭可以领到政府的补贴，但是有条件，受助家庭必须把孩子送到学校去读书。以前巴西基础教育辍学率比较高，现在已有明显提升。高等教育则推行“全民大学计划”，在公立高等教育学校设一定比例给穷人的孩子。

最近，罗塞夫总统又推行一个级别更高的 “科学无国界”计划，通过公私合作的方式，设立奖学金，把巴西学生送到国外接受先进教育。2012年4月9日，罗塞夫总统访美期间掀起了一场“高校外交”，宣布政府将送10万名巴西学生赴海外学习，其中1/5将美国作为首选。此外，罗塞夫还把卢拉的“家庭救助计划”升级了，推出一个“无赤贫的巴西”计划，投入占GDP的1%，把受惠的家庭范围扩大，补贴数额提高。

值得一提的是，申请救助的家庭直接向一个公共金融机构申请，需要提供身份证和税卡，以便于核查家庭收入是否符合补助标准。巴西在这方面做得比较规范。巴西联邦政府有一个部级单位，即社会发展与反饥饿部，该部在各个地方政府设有专属机构负责“家庭救助金”计划的具体实施。巴西解决收入分配不公，有一整套大系统。

其实，从卡多佐时代开始，巴西就把教育当作扶贫利剑，1996 年巴西国会通过法律，规定州教育预算中的15%必须用于基础教育。补贴穷人，不如给穷人提供更好的教育。提供公立教育是唯一一种既不妨碍效率又有利于公平的手段。教育平等在消除贫困的公共政策中承担着不可替代的位置。经济学家舒尔兹认为， 穷人与富人之间的差别，直接的原因是他们的要素禀赋不同，导致的收入不同。享受良好教育，变人口资源为人力资源，这是穷人提升要素禀赋的必由之路。

民主与社会自治

从卡多佐到卢拉再到现任的罗塞夫，3位总统接力跑不遗余力破解贫富差距问题，自由民主的政治制度功不可没。作为民选总统，权力的稳固性、延续性、合法性都是直接由选民来决定的，因此什么样的选民结构就决定了什么样的总统社会政策。而且，这种体制下，参选人和自己的选民价值观比较一致，容易达成社会共识，而比较不易诞生表里不一的政客。

巴西人的主流价值观就6个字：自由、民主、平等。巴西人尤其对自由更加的强调，然后是民主和平等，这个理念根深蒂固。不管是政府的表态或是民众认知，他们觉得至少每个人必须要有相对平等的生存权利，享受社会福利的平等权利。不太存在一个普通民众和政府之间对立的理念。

在医治“不公先生”时，巴西民间社会配合政府，形成合力，官民良性互动。巴西的NGO非常多，他们要解决的社会问题大多是贫困和教育问题。政府对NGO们的行动非常欢迎，推出了一系列有非政府组织参与的社会计划，并将政府在社会领域的部分职能委托给非政府组织执行。在教会、非政府组织（约900 个） 和众多民众的积极参与下，巴西形成了一支“反对贫困，争取生存”的反贫困队伍。在各城市建立了近4000 个自愿的市民委员会，各社区、公司、教堂、非政府组织、工会、邻里委员会和学校均自发和独立地成立了委员会，向约1000 万人免费发放基本食品。20世纪90 年代中期，“争取道德运动”和其他非政府组织还致力于创造就业和临时安置无地农民等社会问题。

1991～2000年成立的非政府组织数量约占全国总量的50.45%。非政府组织数量增长最快的分别是农民组织、街坊组织、社区协会和中心、环境和动物保护组织、农村发展协会、就业和培訓机构，多数属于“促进发展与人权保护类”非政府组织类型。

工会领袖出身的卢拉总统上台后，为创造与非政府组织之间对话的新渠道，并创建公民参与新机制，巴西总统府新设立了总秘书处。在巴西，非政府组织和政府部门的伙伴关系在反贫困等社会政策方面体现得尤为明显。卢拉政府推出了一系列旨在反贫困、反饥饿、反社会排斥的政策措施，直接推动了政府部门与非政府组织之间的合作。

巴西的扶贫行为主体是多元化的，而且各种行为主体之间配合协作。在中国，对NGO工作还有些不习惯或有所忽视，但在巴西确实是非常正常的现象，也是做得很好的一件事。巴西非政府组织的社会角色具有多样性的特点，它不仅是推动民主政治重建的重要的力量，而且也扮演着政府部门的“合作者”、“监督者”和“督促者”的角色。非政府组织的最大价值在于：维护边缘阶层的利益，建设更广泛的社会公正。

（本文由本刊记者陈统奎采访整理，并经作者修订。）