价格调节基金:能否平抑物价?

叶竹盛

广州的李先生最近到厦门出差住酒店，交房费时他发现酒店前台还挂着一张牌子，上面写着“根据厦门市人民政府厦府[2003]235号文规定，价格调节基金委托旅馆业代征，征收标准：按实际房费的4%”。李先生百思不得其解，“仅凭政府发个通知就天天坐收钱，算不算违法呢？”

对此基金有同样困惑的不止李先生一人。家住海口的陈洪德律师最近买了一辆新车，付完车款后，他被告知还要交1000多元作为价格调节基金。陈律师在困惑之余，凭借专业习惯，检索了有关此项基金的法律规定。结果他发现，几乎全国各地都设有此项基金，并且征收对象和比例各不相同。最令他困惑的是，翻遍宪法、法律，他也没有找到授权地方政府征收此项基金的法律依据。

今年3月底，陈洪德起草了一份长达8页的《关于请求国务院审查地方政府越权制定办法向企事业单位及个人违法征收价格调节基金的建议书》，还收集了全国各地有关价格调节基金的地方规章200多页，一并寄给国务院有关部门。目前还未收到有关部门答复。

价格调节基金是平抑食品价格的一项措施，据官方定义，“价格调节基金是指政府为调控价格、稳定市场，依法设立的用于调控生活必需品等重要商品价格和补贴困难群众生活的专项资金。”根据国家统计局最新发布的一季度经济数据，CPI涨幅为3.8%，其中食品类上涨了8%。近年来，“蒜你狠”、“豆你玩”轮番上演，最近随着葱的价格不断上涨，更是掀起了一阵“葱击波”。如何平抑关系到民众日常生计的食品价格，成为政府和公众异常关注的话题。

一项旨在维护民生的基金本应受到民众的欢迎，为何还激起了困惑和质疑呢？

取之于民，用之于民？

最近，贵州省安顺市的张先生有点高兴，一直高企的瘦肉价格，已经从20多元降到了16.8元了。他说：“最近，我觉得安顺最大的事件就是政府启动价格调节基金，平抑物价！打击哄抬物价行为，击溃所谓‘价格联盟……希望这项惠民措施能长久。”原来，今年4月1日开始，安顺市就动用价格调节基金，在市内5个大型超市设立平价猪肉和鸡蛋供应点，拉动整个市场价格下降。2011年5月和7月，安徽黄山市也先后投入了100多万元，低于市场价格向市民供应猪肉，推动猪肉价格回落。

这项制度肇始于1988年，当时中国进行物价改革不久，通货膨胀严重，为缓解物价压力，国务院发文要求各地设立价格调节基金。此项基金在“价格闯关”时期，对维护市场价格稳定起到了一定作用。随着改革深化，价格机制趋于平稳，进入上世纪90年代后期以后，此项基金便很少进入公众视野。

近年来，受国内外经济形势影响，中国物价波动较大，各地纷纷“重启”价格调节基金。2005年，国家发展改革委下发《关于运用价格调节基金加强和改善价格调控的通知》，认为“价格调节基金在应对市场价格异常波动和维护社会稳定方面，发挥了积极作用”，该通知建议各地将此基金用于补贴执行政府紧急措施和干预政策的生产经营者；用于平抑“菜篮子”、“米袋子”、“火炉子”等生活必需品的异常波动；用于救助困难群体；用于支持重要商品的储备；用于支持生产基地建设等等。

《南风窗》记者从湖南省物价局了解到，早在1992年，湖南就已设立了价格调节基金，至今累计使用数亿元。物价局向记者提供的资料显示，这些投入中，包括扶持蔬菜基地约15万亩，扶持生猪等养殖基地500余家；投入1600多万元支持建设长沙马王堆蔬菜批发市场；此外，还给城市低保家庭发放临时猪肉价格补贴和液化气补贴等。最特别的一项支出是在2008年特大冰灾期间，为了稳定受灾地区的食品价格，总计投入了4000多万元。

从上述文件规定和具体政策实践来看，价格调节基金的确有正面作用。但是在暨南大学财税系冯海波教授看来，从整体上看，效果有限。“如果是向生产者和经营者征收，那么很有可能最后还是通过涨价转嫁到了消费者身上。所以说这个基金的效果到底有多大，是不是被‘涨价中和掉了，很难说。”

原本以反通胀为目的的价格调节基金却可能加重了通胀。本刊记者比较各地征收办法后发现，有些地方甚至向煤炭、石油、燃气、自来水等日常生活能源征收基金，例如根据《河南省价格调节基金征收使用管理办法》，征收标准是原煤每吨20元，洗选煤每吨30元，焦炭每吨35元。这些做法必然会增加下游产品和服务的价格，与调控价格、稳定市场的初衷完全背道而驰。

如何监管？

数月前，有东莞车主在年检时被收取了30元的“副食品价格调节基金”，感到疑惑的车主晒出了收据。媒体跟进调查后发现，这项收费已经存在达10多年之久。按照东莞100万辆车计算，一次年检就能收3000万元。有东莞车主在得知价格调节基金已经征收了10多年后，连连表示惊讶，“为什么这么多年物价还是一直上涨？怎么一点也看不到调控的效果？钱都花哪去了？”

广东近两年价格调节基金征收规模超过10亿元。广州自2011年7月开始向房地产、汽车生产等部分行业征收价格调节基金。价格调节基金按季度征收，每季度大约可征收到5000万元，全年计划征收到2亿元左右。

江西省大余县审计局干部钟光福根据审计调查发现，该基金的使用效益非常低。他透露：“以前年度出借给有关乡镇和单位用于‘菜篮子等建设的180 万元价格调节基金已损失不能收回。近几年拨付各使用单位的资金几乎无法产生效益，大部分资金被挪用。”

冯海波教授担心，有些地方的价格调节基金并没有纳入财税征收体系，所以这部分资金没有在政府的财政预算中反映出来，因此很难受到监管。实际上，早在1988年，该项基金就在全国各地开始设立。与巨大规模形成反差的是，其长期游离在公众视野之外，公开性不够。许多人不知道自己在日常消费中缴纳了这笔钱，就算知道，对基金的使用情况也是不明就里。

合法性存疑

除合理性外，该基金通过征收的方式进行筹集是否合法，也广受质疑。陈洪德律师说：“不論这个基金本身是否合理，政府用征收的方式来建立这个基金就有不合法的嫌疑。”目前，有关价格调节基金的主要法律依据是《价格法》第27条的规定：“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。”翻查地方政府有关规章，主要依据的也正是这一条。

2009年，广西物价局向国家发改委发出《关于县级人民政府是否有权决定征收价格调节基金的请示》，发改委正是根据《价格法》第27条复函称：“县级人民政府有权设立价格调节基金。”然而，在陈洪德看来，“有权设立”和“有权决定征收”在法律上是两个概念。中国最早规定价格调节基金的政府文件是1988年的《国务院关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》，其中规定，“基金来源可根据当地情况，多渠道筹集，具体办法由当地人民政府规定。”但是“多渠道筹集”并不等于征收。

陈洪德比较各地做法后发现，江苏省、新疆自治区以及广东省珠海市，是通过筹措财政性资金安排价格调节基金。本刊记者也了解到，今年年初北京通过财政拨款设立价格专项调控资金5亿元。2004 年1月财政部发布的《全国政府性基金项目目录》并未将价格调节基金列入该目录。钟光福透露，曾有企业以此为由拒绝缴纳该基金。

根据我国《立法法》，除非法律有明确规定，否则地方政府不能随意征税。陈律师认为，地方政府可以用财政拨款甚至募捐等途径设立价格调节基金，但就合法性而言，不能用类似于征税的方式来充实基金。

与各地普遍修订价格调节基金征收办法，对各种对象按照不同的比率进行征收的做法不同的是，2008年，辽宁省地税局在答复本溪市地税局《关于征收价格调节基金的请示》的复函中称：“价格调节基金未经国务院和省政府批准由地税机关征收，根据省局《关于地税机关征收规费问题的通知》规定，不同意你局继续代征价格调节基金等未经国务院和省政府批准由地税机关征收的规费。”

物价波动严重的时候，民众自然期待政府出台有效政策。但就价格调节基金而言，从调控价格的实际效果，对基金的监管，以及征收方式的合法性，都备受质疑。要回应这些质疑，实现价格调节基金设立的初衷，有必要首先“调节”好这个基金本身。