建立规范稳定的财政转移支付制度

武克强 张军

摘 要：转移支付作为调整横向和纵向不平衡差异都起着举足轻重的作用，但是，转移支付毕竟是一种工具是一种手段，这种手段运用得当就会发挥出积极的功效，运用不当将会适得其反。文章通过对现阶段转移支付所存在的问题进行分析，进而提出了重新定位转移支付的功能，完善法律体系、压缩专项转移支付等措施来规范现行转移支付制度，目的是为了规范转移支付的制度，让转移支付这种财政手段发挥出应有的作用。

关键词：财政转移支付 功能 法律体系

中图分类号：F810.2文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）01-205-02

财政转移支付制度作为一种制度安排其目的是调整中央政府和地方政府纵向不平衡及各级地方政府间横向差异，还包括促进财政均等化。就当前的财政转移支付情况来看，一定程度上发挥了转移支付自身的功能，促进了各地方的经济社会发展。但是，现实存在的问题也不容忽视，而且，这些问题的存在严重制约了财政职能的发挥。2010年，我国的财政收入已达8.3万亿人民币，可以说国库资金是比较富裕的，那么如何科学合理地应用好人民的财富是每个财政学者应该认真研究的重大课题。温总理多次强调，让人民群众共享改革开放的成果，那么财政作为分配手段负有义不容辞的责任。

客观地讲，我国完整意义上的转移支付制度是在1994年分税制基础上建立的，其内容包括一般转移支付和专项转移支付。

笔者就当前我国转移支付在实际运行过程中存在的问题做一剖析，在此基础上提出构建我国财政转移支付制度的理论框架。

一、政府间事权与财权界定不清，事权与财力不相匹配

合理划分各级政府的财权与事权，科学配套与事权相适应的财力是政府间财政转移支付制度顺利运行的基础。所谓事权是指政府所应承担的所管辖范围内事务的权利。财权是指政府所拥有的财产支配和控制的权利。财力是指政府在财权范围内可支配资金的能力。1994年分税制财政体制改革，对中央和各省之间的财权划分相对来说比较明确，但对事权及省以下的财权事权没有清楚的界定。这就导致在实际具体的事务中，中央和地方、地方各级政府之间经常存在事权不清，发生缺位越位现象。就基础教育来说，本应由中央政府来负责，但现实却是由各地方政府承担了支出，而且，中央也没有配套的财力予以支持，这无疑给财力本就十分有限的地方政府雪上加霜。对于高等教育而言，中央政府却过多地承担了责任。

二、转移支付结构不合理，测算不科学

结构方面的问题，一是转移支付仍以税收返还为主要，而用于均等化财力性转移支付尤其是其中的一般性转移支付规模很小。二是专项转移支付比重过高。中央财政2005年对5省(区)的转移支付总额为2094.21亿元(其中专项转移支付824.49亿元)，是1994年的5.8倍，专项转移支付高达39.37%。①

税收返还的计算公式没有发生变动，还是依照1994年分税制改革所确定的“存量不动，增量调整”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付资金数额。这种测算办法不仅不能解决地区财力分配不均的历史欠账问题，而且一定程度上助长了这种差距，照顾了地方既得利益者。

转移支付结构的失调、测算的不科学严重扭曲了财政分配手段所欲达到的劫富济贫、抽肥补瘦的初衷，违背了财政分配职能的公平原则。

三、专项转移支付的问题

首先，其存在的问题可概括为多、散、乱三个方面。

多指的是其种类繁多，规模过大。《2006年中央预算执行情况审计报告》显示，目前部分专项转移支付项目设置交叉重复、资金投向较为分散，据不完全统计，2005年中央财政补助5省(区)的190项专项转移支付中，有53项存在内容交叉重复的问题，涉及资金56.66亿元；按项目分配的有92项，涉及资金299.22亿元，具体分配到30818个项目单位。其中10万元以下的项目9415个，平均每个项目仅3.4万元。②

散指的是资金分散，政出多门。目前我国财政、民政、教育、卫生、文化等多部门均享有专项资金的拨付权，没有专门的机构对财政专项转移支付进行统一安排和管理，导致专项转移支付政出多门没有统一的标准。这种做法犹如盲人瞎马，政策的制定缺乏科学性，给实践带来盲区。好多专项转移支付还要求地方有配套的财政资金，无形中使得转移支付错位。

乱指的是其管理混乱，实际操作不透明。由于专项转移支付是多头管理，审批和分配过程的不透明，导致管理监督难以到位，资金下拨后又缺乏有效地跟踪监督，致使相当大比例的专项转移支付资金下拨后就进入失控状态。

其次，专项转移支付还存在越位的问题。实际运行过程中，有相当一部分专项转移支付资金投入到了本该由市场来承担的事项，最终导致财政资金过多承担了市场的责任。2010年为防止金融危机造成经济下滑，政府出台了一系列刺激经济增长的措施，短期内虽然给经济的增长注入了动力，但其中有相当一部分财政资金投入到了竞争领域。

四、转移支付的法律体系不完善

毫不夸张地说，我国财政转移支付法律体系严重滞后。目前，我国尚没有涉及政府间转移支付制度的法律，根本上影响了转移支付的可操作性和权威性。在《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的审查结果报告》中，有关财政体制改革中提到“尽快制定转移支付管理条例”，这说明转移支付方面的法律建设尚未破冰。③其次，相关法律建设比较滞后。再次，对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定，致使实际中很多违规操作没有得到应有的惩罚，使转移支付的权威性受到影响。

五、构建适合我国国情的财政转移支付框架

1.科学定位财政转移支付的功能。转移支付作为财政政策的一种手段，归属于分配范畴。这就要求其分配应遵循公平原则，应该起到劫富济贫的功效。转移支付应该回归理性，在财政职能范围内充分发挥其作用，否则，超出了此范围将会出现越位现象，在此范围内不作为，将会出现缺位现象。

2.规范财政转移支付制度，提高财政转移支付的科学性。增加一般性转移支付，尤其是均衡性转移支付。因为一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。④一般性转移支付的增加，才能使转移支付发挥自身的功能。

科学测算转移支付的规模和数量，逐步过渡用“因素法”来测算。当然，改用因素法来测算不是朝夕之事，要结合我国具体的实际情况，逐步加以完善。尽管计算一般转移支付分配公式也包括财政收入和支出两方面的估算，但在计算支出时，主要的依据是标准财政供养人数。足见，现行的分配公式中，吃饭财政的意味依然浓厚。可以借鉴国外先进经验，逐步推进，逐渐尝试从合理的财政收入估算、本源性的财政支出估算的角度出发完善公式化的因素法。

3.归并、清理、压缩专项转移支付。首先，将中央现有专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四种类别，并分别处理。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目，予以取消；对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合；对每年数额固定，且分配到各省数额固定的项目，调整列入财力性转移支付；对符合新形势需要的项目继续予以保留。

其次，提高专项转移支付管理的透明度。每一项专项转移支付资金的设立、审批和分配，要做到有合理明确的分配依据、有操作规程，坚持公开、公正、透明、效率的原则。

再次，专项转移支付应根据具体事权的范围来科学确定是否应有地方配套资金，取消一刀切的模式—所有专项资金都有地方配套资金。对属于中央事权的项目，由中央财政全额负担；对属于中央与地方共同事权的项目，分别研究确定配套政策，区别不同地区具体情况制定不同的配套政策；对属于地方事权的项目，为了鼓励地方推进工作，可采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法。⑤

4.完善转移支付的法律体系。通过立法科学划分中央和地方的财权事权，使各级政府在行事权时有一个明确的事情界限，然后根据事权的范围对财政转移支付做出明确规定，使其权威性和操作性得到法律的保证。目前，我国转移支付的法律体系比较薄弱，相关方面的法律亦不完善。应加快制定和完善《转移支付法》、《预算法》，使转移支付有法可依，有法可遵。

5.建立健全财政转移支付的监督评价体系。科学公正的转移支付评价体系对于转移支付政策的落实至关重要。一项制度的完整与科学，不仅要有事前的决策，事中的监督，也要有事后的评价，每一个环节都相互联系。笔者认为人大、审计、财政部门与拨款委员会应当相互配合、合理分工，对专项资金的使用效益进行考核，予以监督，确保资金使用到位。

注释：

①第十届全国人大常委会第二十八次会议关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

②第十届全国人大常委会第二十八次会议关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

③第十一届全国人民代表大会财政经济委员会关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的审查结果报告

④王爱萍.财政转移支付制度存在的问题及对策

⑤国务院关于规范财政转移支付情况的报告—2007年6月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议

参考文献：

1.席红艳.我国财政转移支付法律制度研究.安徽大学2007年硕士学位论文，中国期刊网

2.李嘉,王鹏.我国财政转移支付制度存在的问题与改革设想.科技与产业，2010（4）

3.王爱萍.财政转移支付制度存在的问题及对策,山东纺织,2009（5）

4.童春林.我国财政转移支付法律制度完善的理论基础，南昌大学学报，2008（1）

（作者单位：1.山西财经大学财政金融学院 山西太原 030000；2.中国人民银行长治支行 山西长治 046000）

（责编：李雪）