论“底线正义”原则在当前信访工作中的重要性

摘 要：“底线正义”既有一般正义原则的道德基础，又具有现实性，是从客观环境出发的正义追求，辩证地、综合地看问题是它的突出特征。由于底线正义原则“脚踏实地”而非“好高骛远”，“讲求实效”而非“遵守教条”，对以维护正义为天职的信访工作具有重要指导意义，不但可以帮助信访工作摆脱上下两难的困境，而且可以使信访制度在现有条件下发挥最大功能，同时不断地自我完善与发展。

关键词：“底线正义” 信访工作 信访制度 和谐社会

中图分类号：C93-05文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）01-067-02

“底线正义”既属于道义政治学的范畴，又体现为底线伦理（rudimentary ethics），是维护社会发展的基本价值共识，也是“以人为本”的基本公共道德。在《正义论》中罗尔斯开门见山地指出：“正义是社会制度的首要价值，……某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使是以社会的整体利益之名也不能逾越。”①罗尔斯所谈的正义接近于底线正义，但仍有抽象的一面，与抽象的正义概念相比，“底线正义”较少乌托邦色彩，较多地注重实际。众所周知，人存在于社会中，而社会存在于广义的物质系统中，它不是静态的而是动态的，依赖于诸多因素的相互作用，“底线正义”正是“让一个社会维持最基本的效率，最初级的合作，最基础的稳定性的一束正义观念。它是能够同时满足于道义社会和功利社会的基线重叠正义。无论何种社会形态，政治实践者(治理者与被治理者)在道义上都要遵循基线重叠正义；否则这个社会要么不可能存在，要么不值得人类去追求。”②

作为具有中国特色的制度形式，信访是公民的权利救济、意愿表达、政治参与和权利监督的重要途径之一，信访工作的特点和功能决定了它具有较强的价值属性，实际上，维护正义一直被认为是信访工作的天职，然而由于一些复杂因素，“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可以呈现不同形态并具有极不相同的面貌。”③换言之，正义从来不是单一的，而是复数的，不是抽象的，而是具体的，尤其当社会发展步入转型期，当信访本身面临一系列问题，处于制度的非均衡状态，一般的正义原则不但存在局限，而且存在陷阱，因此，当前的信访工作需要突出体现底线正义原则。只有坚持“底线正义”原则，信访工作才能找准自身的定位，增强构建社会主义和谐社会的责任感；只有坚持“底线正义”原则，信访工作才能更加灵活务实，辩证地处理各种信访问题，最大限度地发挥信访制度的功能；只有坚持“底线正义”原则，信访工作才能在现有条件下循序渐进，通过积累经验不断地自我完善和发展。

一、坚持“底线正义”原则，找准定位，有利于增强新时期信访工作的责任感

责任感是做好任何工作的基础，它来源于对工作之重要性的认同，如果一项工作的存在本身不尽人意，面临困惑，那么人们对它的重要性的认同便会大打折扣，工作责任感也会随之受到影响。客观地说，新时期的信访工作存在着这样的问题。以信访制度与法治建设的内在紧张为例，信访虽然对老百姓起着“宽慰剂”的作用，但以信访救济替代司法救济的后果是冲击了国家司法机关的权威，从体制上弱化了现代国家治理的基础，用某些个案正义损害了社会的整体正义，有悖于建设法治国家的大方向。从文化传统看，信访与历史上的‘清官情结一脉相承，上访者期盼以‘人治的力量来实现公平与正义，这是传统国民性中依附意识的表现，习惯于把自己放在弱者的位置上与当权者交往，与现代公民意识格格不入，久而久之，人治的权力为所欲为，而法治的意识却无以存在。关于信访工作的两种截然不同的意见似乎都有道理，一种意见认为，信访制度已经不合时宜，违背了民主和法治的要求，是逆历史潮流而动，应当彻底废除；另一种意见认为，信访制度顺乎民意，仍有其不可取代的重要作用，不仅不能废除，还应当予以完善和加强。

信访工作何去何从？是取消还是完善，是弱化还是强化？在这类问题面前，莫衷一是的两可态度、非此即彼的简单思维都可能造成责任感的涣散与工作的消极无为，可取的选择是坚持“底线正义”原则，明确这一工作在特定时空中的定位和意义，以高度的责任感积极做好构建和谐社会的基础性工作。

“底线正义”原则不是非此即彼的理念化正义，如坚持法律正义而排斥信访，“底线正义”是基线重叠正义，基线重叠正义以维持社会正常运转为最大正义。从这一原则出发，在改革开放进程中，在市场经济条件下，妥善处理改革的力度，发展的速度，社会的可承受程度的关系是必要和必须的，而完善信访工作，保障弱势群体的生存与尊严无疑是“底线正义”原则的体现。“建设法治社会是一个漫长的过程，当司法救济拒绝保证私权时，当司法正义导致实体正义失落时，当用尽司法救济仍无法获得权利保障时，当司法腐败导致人们丧失对司法的信心时，我们仍然必须为人们保留将信访作为‘底线救济。的权利”④无论如何，信访作为司法救济机制的补充制度，一定程度上保障着信访人的合法权益，实践着“有权利必有救济”这一古老的法律谚语。

在一些政府部门，封建等级观念不但阴魂不散，而且变本加厉，等级观念使权力观念绝对化，绝对化的权力必然呈放纵状态。坚持“底线正义”原则，信访工作就要明确自身的定位，当仁不让，延伸工作内容，通过多种方式使公民的表达自由和利益诉求的基本权利得到满足；坚持“底线正义”原则，信访工作就要强化责任意识，敢于碰硬，千方百计履行权力监督的职责。

根据“底线正义”原则，社会弱势群体的权利状况决定一个国家人权的发展水平。在我们这样一个高扬权利、追求和谐、谋求社会全面进步的时代，关注和保护社会弱势群体的权利是时代的必然要求。党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会的目标，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第三次会议上所作的政府工作报告中指出，“要适应新形势，推进社会管理体制改革和创新，合理调节社会利益关系。认真解决企业改制、征地拆迁、环境保护、劳动争议、涉法涉诉等领域损害群众利益的突出问题，保障人民群众的合法权益。加强和改进信访工作。”同时还进一步强调指出，“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”可见信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，信访问题解决得好不好，关系到构建和谐社会和全面建设小康社会目标的实现。总之，坚持底线正义原则，有利于信访工作排除思想干扰，强化责任意识，疏导社会矛盾，为建设和谐社会做好基础性工作。

二、坚持“底线正义”原则灵活务实，有利于最大限度地发挥信访制度的功能

《信访条例》第1条开宗明义地说明制定条例的直接目的是保护信访人的合法权益，因而信访工作在当前不可或缺，意义重大。而要发挥信访制度的功能，使《信访条例》中的权利保障落到实处同样必须坚持“底线正义”原则。“底线正义”原则追求的不是乌托邦式的道德理想，而是最起码的社会共识，也是综合权衡各方面利弊而采取的对最低正义的维护，它的最大特点是灵活务实。由于“底线正义”本身就是最高准则，坚持底线正义原则有利于突破条条框框的束缚，在现有条件下最大限度地发挥信访制度的功能。

毋庸讳言，现行制度下的信访工作还并不完善，许多信访案件只能在上下级或部门之间流转，却找不到相关责任主体。事实上，政府的信访机构也仅仅是一个接受信息的部门，它缺乏解决问题的权能，汇集到政府信访部门的信息还得经过几个行政传递环节，信访部门将这些信息进行分类，然后提交政府相关机构，而信访问题最终得到解决的比例并不高，它受制于一些非程序的、不确定的因素。在这种情况下，如果在处理信访案件的过程中从“底线正义”原则出发，陈明利害，据理力争，就可能达到事半功倍的效果，而对正义的维护如果停留在泛泛而谈的水平，即使有《信访条例》为支撑恐怕也难以达到保护弱者权利的作用。2009年中国发生了两起引人注目的农民工维权抗争事件，一是张海超的“开胸验尘肺”，一是孙中界的“斩指表清白”。遗憾的是，这些事件发生后，农民工权益保障问题仍然不尽人意，广东的打工者唐建友就是在绝望中死去的。唐患的是急性白血病，他认为自己得的是职业病，但由于工作单位拒绝出具劳动合同原件，鉴定机构于是拒绝对其做职业病鉴定。尽管他有工厂的工牌、社保卡，甚至还有劳动合同的复印件，但按“鉴定须知”的规定，这些还不能作为他和工厂的劳动关系证明，就因这个细节问题，唐建友没有得到任何说法就撒手人寰。假如“底线正义”原则能够成为有关部门共同遵守的准则，那么，在信访部门的努力下，劳动保障部门完全可以督促其工作单位尽快出具劳动合同，职业鉴定部门完全可以从人性的角度出发先帮助他做出鉴定。须知，为农民工创造一个公平、良好的工作和生活环境，调动广大农民工的积极性、主动性、创造性，事关建设中国特色社会主义事业的全局，在“底线正义”面前，一切理由都是苍白的。

当然，信访工作是一项复杂的社会实践，信访制度追求的价值目标是多元的，各种价值目标之间难免会发生冲突时，这时更要遵循“底线正义”原则，注重实际，如果只从形式主义而不是从底线正义出发，不能做到有所不为，有所为，那么不但可能浪费信访资源，而且不利于维护公民的正当权利。另外，“底线正义”原则对正义的取舍的突出特点是“统筹兼顾”，只计一点不计其余的正义不是真正的正义。

三、坚持“底线正义”原则，积累经验，有利于推动信访制度的改革与完善

任何制度和政策都不是一劳永逸的，而要随着时间、环境的变化，根据客观实践的要求而不断地完善与发展，信访制度也不例外。新时期新问题使信访工作面临着新挑战。从反映的问题看，信访涉及的问题更加广泛复杂。过去群众所反映的问题比较单一，也容易调查处理，现在则涉及改革和发展的各个领域，与群众政治、经济、生活等切身利益的案件(如土地纠纷、职工下岗、房屋拆迁补偿等)一直是信访案件中的热点、难点问题。怎样把日常的信访工作的具体经验上升为具有普遍指导意义的信访制度？这不仅是信访工作自身突破困境的问题，而且是事关稳定大局的现实问题，在这个问题上坚持“底线正义”原则不仅必要而且必须。

“底线正义”原则是动态的，从实际情况出发校正所采取的“正义”原则是它的题中应有之义。应该承认，信访工作中几乎每一项措施都有良好的正义初衷在，但有些措施的效果往往不尽人意，比如为了强化信访工作责任制，中央按信访量给地方排名，将其纳入政绩考核体系。各级也层层落实领导责任制，要求党政一把手负总责，分管领导负主要责任，对因工作不到位、责任不落实，发生较大规模集体上访，对社会稳定和正常秩序造成严重影响的，追究有关领导责任，并视情节轻重进行处理。为了保稳定，为了应付信访考核指标，有些地区采取了变通的办法，这些现象具有的极大负面效果、造成的问题甚至要比信访欲解决的问题严重得多，由此造成的社会矛盾存在着危及政府合法性及社会稳定的隐患。显然，这种强化责任的制度与“底线正义”原则有出入，需要在实践中予以纠正和完善。

“底线正义”并非体现在大是大非的问题上，很多时候也体现在细节上。体现在细节上的“底线正义”原则注重实效，坚持“底线正义”原则就要在制度和程序上进行缜密的设计，“以效果论成败”。从这一点来衡量新《信访条例》，不难发现，有些规定符合“底线正义”原则，如：“国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源,建立全国信访信息系统,为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利;县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源,建立或确定本地区的信访信息系统,并与上、下级政府及其部门的信访信息系统实现互联互通。”这一方面方便信访群众在当地提出信访事项，并查询其所提出信访事项的办理进展情况；另一方面方便上级行政机关及其负责人了解各地方有哪些信访事项并及时督促信访事项的处理解决，同时减少各级行政机关对同一信访事项的重复受理、办理，可以提高效率。⑤而新《信访条例》也有些规定还要从“底线正义”原则出发，进一步规范化、细化、可操作化。如新《信访条例》第4条规定：“信访工作应当在各级人民政府领导下,坚持属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”这里的“属地管理”是指信访事项应由信访人所在地信访部门管理还是由信访事项发生地信访部门管理?“分级负责”中的“级”有哪几级,各级之间如何协调管理信访事项，对此，新《信访条例》没有明确。此外，新《信访条例》虽然在该条确立了主管和管辖原则，却未在具体规范中规定相关内容,导致实践中的不可操作性，这些都将阻碍信访价值的实现。⑥

近年来的信访实践已经积累了一些经验，各方有识之士也提出了很多真知灼见，从“底线正义”原则出发，循序渐进地把这些见解进一步付诸实践无疑是信访制度改革的途径。如重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，建立起统一、权威的社会矛盾处理机制。规范信访部门职能权力，对信访机关的地位、职责、权限和工作程序做出严格规定，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力，参照国外通行的监察专员、申诉专员等制度，将现有的政府信访机构与监察机构合并，成立独立的监察信访局，同时对行政机关改进工作方式加以明确限定，从而推进信访所涉及事项的彻底处理，使信访具有相应的权威，在此基础上加强组织协调，定期排查调处矛盾纠纷，发挥信访部门的协调督促检查功能，分流泄洪，真正形成党政统一领导、信访部门督促协调、统筹兼顾、齐抓共管的“大信访”格局。再如，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让他们承担起可以不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任，发展社会力量参与调处信访问题的各种形式和载体，综合运用咨询教育、协商、调解等方法及时处理信访问题等等。⑦

注释：

①约翰·罗尔斯著，何怀宏等译.正义论.中国社会科学出版社，1988，第31页

②黄振辉，王金红.捍卫底线正义：农民工维权抗争行动的道义政治学解释.华南师范大学学报(社会科学版),2010（1）25页

③E·博登海默.邓正来译.法理学:法律哲学与法律方法.中国政法大学出版社1999，252页

④应星.作为特殊行政救济的信访救济.法学研究，2004（3）

⑤刘冬京，肖萍.信访制度价值解析.南昌大学学报(人文社会科学版)，2006（5）22页

⑥同上，25页。

⑦魏沛明.从信访制度的困境看行政体制改革应注意的问题.经济师，2010（7）

（作者单位：中国农业银行信访办公室 北京 1000001）

（责编：芝荣）