管县市志要写到县

梁滨久

管县市志是否要写到县以及如何处理与属县县志的关系问题，方志界曾展开过热烈讨论。1986年9月中国地方志协会在天津召开的第三次学术年会上，有两种不同意见：一种意见主张，市管县的市志，一定要写到县。不写县就不是一个完整的行政区域，就不能反映市领导县的体制变化，就难以体现城市功能的扩大，顯示不出城市的中心作用和吸引力。另一种主张认为，市志不必写到县。因为市区（包括城区和郊区）在修志，县也在修志，县情主要是由县志来写，市志写到县，势必造成内容庞杂，显示不出城市的优势与特点，势必同县志内容重复，势必增大工作量，拖延市志成书的时间，至于城市的中心作用和吸引力，不在于县，而在于城区，要反映城市的中心作用和吸引力，只有记述好城区才有可能。（1）

1986年12月，胡乔木在全国地方志第一次工作会议闭幕式上的讲话中，就管县市志和属县县志如何编写的问题发表了意见，他说：“如果是一部完整的市志，它就不得不把所辖的各县都列在里面；同时，它所属各县如果又另修志，那么，这两者之间工作怎样衔接，体例上怎样协调？如果处理不好，会不会造成人力、物力上的浪费？会不会发生重复，甚至矛盾，这个问题现在不能说出什么具体意见，希望各地对这个问题能够好好考虑一下，怎样把这两者的关系处理好。”（2）可能是胡乔木在讲话前了解了讨论情况才讲了这番话的，显然他是主张写一部包括属县内容的“完整的市志”，并且希望全国方志界好好考虑怎样处理好管县市志与属县县志的关系。

笔者是赞成胡乔木的意见和中国地方志协会第三次学术会议上前一种意见的，理由如下：

一、从法律法规层面来看。《地方志工作条例》第三条说：“地方志书，是指全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献……地方志分为：省（自治区、直辖市）编纂的地方志，设区的市（自治州）编纂的地方志，县（自治县、不设区的市、市辖区）编纂的地方志。”这是说，全国规划的省、市、县三级地方志书，都是记述“本行政区域”全面系统情况的。而《条例》共有“本行政区域”字样7处，“县级以上行政区域”字样5处，总共提到“行政区域”12处。这么强调“行政区域”是值得重视的，可以说，管县市和所管的区、县各自构成相对独立的行政区域，城市是区的集合，不是独立行政区域。非独立行政区域也可修志，如编纂某某市的城市志，但它不在三级规划志书范围内，也不能替代该市市志。

对“行政区域”我们如何理解？《中华人民共和国宪法》第三十条指出：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”为什么要进行行政区域划分？《中华人民共和国宪法通释》一书解释说：“行政区域划分又称行政区划，是指国家为了便于实现行政管理，依据政治、经济、民族以及历史地理条件的不同，将自己的领土划分为若干行政区域，设置相应的政权机关包括人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院，实施国家的各项统治权。行政区划的基本特点，一是要有一定范围的领土；二是要有一定数量的人口；三是要设立相应的政权机关，在本行政区域内行使管理职权。”（3）这就是说，划分行政区域是为了便于行使行政管理职权，实施国家的各项统治权。这么大的中国，不可能都由中央政府来管，必须分几个层次来行使管理权。划分市一级行政区域层次，就是给了市在这个行政区域里的行政管理职权，反过来说，市的行政管理职权所及的地方就是市的行政区域。编纂管县市志不记述包括县的整个区域，只记述城市（包括城区和郊区），这就是说市的行政管理职权只及城市，而不是管辖到县，这显然是说不通的，也违背《条例》所指出的地方志书全面系统地记述“本行政区域”情况的规定。

二、从市管县体制的历史来看。我国的市领导县的体制萌发于市制创立不久，1926年汉口市（今武汉一部分）辖汉阳县，开市领导县体制先河。到1949年底，我国有无锡（领导无锡县）、徐州（领导铜山县）、兰州市（领导皋兰县）实行市管县体制。此后，北京、天津、旅大（今大连）、本溪、杭州、重庆、贵阳、昆明等市曾实行过市领导县体制。除旅大市领导过2个县外，一般一个市只领导一个县。从1958年开始，实行市领导县体制的范围迅速扩大，至1958年底，已有29个市领导118个县、2个自治县，代管2 个县级市，几乎所有的直辖市、省会、大城市都实行了市管县体制。1959年9月17日，全国人大常务委员会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，以法律的形式肯定了市领导县体制。到1960年底，全国共有48个市领导234个县、自治县，代管6 个县级市。60年代初经济困难时期，市领导县体制进入低潮。1965年底仅剩25个市领导78个县、1个自治县。70年代后，市领导县体制又逐渐复苏。可见在改革开放前市管县体制起起伏伏并不稳定。在这种情况下管县市志涉及县的内容怎么办没有引起注意，情有可原。

1982年，中共中央（1982）51号文件中向全国发出了改革地区体制、实行市管县体制的指示。当年先在江苏试点，1983年开始在全国试行。由此开始大规模实行市管县体制的历程。到1994年底，除海南省外，大陆各省自治区、直辖市都试行了市管县体制，共有196个市领导741个县、31个自治县和9个旗、2个特区，代管240个县级市。

由于第一轮社会主义新市志编修开始不久中共中央才发布实行市管县体制的指示，在市管县体制刚刚实行还没有积累起足够经验的时候，方志界对如何编写管县市志以及如何处理与属县县志的关系存在争议，是很正常的。到现在，实行市管县体制已经过去30年，管县市的中心地位和主导作用得到较好发挥，城乡一体化联系已很密切，编写包括属县内容的市志已基本形成共识，在近一二十年不同意见虽有但很少了。笔者所知山东、浙江等省都是编写全市域的志书，手头的泰安、淄博、三门峡、龙岩等管县市续志均是编写全市域志。在这种情况下，不顾市管县体制的大量实践和市县已建立起多层次、多渠道密切联系的事实，还仅编写城市志，就有点不合时宜了。