农业补贴绩效影响因素分析——基于政府决策与农户行为反应的视角

乔翠霞

随着农业补贴在我国的全面实施，农业补贴绩效研究已经成为目前理论界关注的重要内容。所谓农业补贴绩效就是农业补贴政策的实施效果，事实上，任何一项政策从制定到实施，中间必然经历一个复杂的过程，在这个过程的不断推演中，很多中间环节会通过不同的方式影响政策的传递，并最终将这种影响传导到实施效果上。

在政策制定和实施过程中有两大主体，一是政策制定者，即政府，另一个是政策的作用对象，对农业补贴政策而言就是农户，这两大主体的决策会在很大程度上影响到政策绩效。对于政策的制定而言，政策目标是否恰当、实施方式是否合理、反馈调整机制是否健全等，这些都直接取决于政府的决策行为。当然，政府的决策行为会受到其所处自然环境、制度环境、人文环境等外部条件的制约。因此，从政策形成的内在环节和外部环境两个方面深刻理解和把握政策的形成机制，既是我们分析农业补贴政策绩效的基础，也是推动政策不断调整完善的前提。作为市场经济条件下的微观经济主体，农户作为政策的终端执行者，其经济行为日趋理性，这种经济理性会直接引导农户对不同的农业补贴政策作出不同的反应，并最终决定政策的实施效果。因此，在农业补贴政策与其绩效的传导链条上，农户的行为反应就成了另一个关键点，充分认识并预期农户可能的行为反应，对政策的制定、实施和调整都极为关键。鉴于此，本文将主要从政府的决策行为和农户对政策的行为反应两个角度展开分析，寻找影响农业补贴政策绩效的因素，以期为今后我国农业补贴政策的完善提供借鉴。

一、政府决策选择及其对农业补贴政策绩效的影响

政府决策选择过程即是政策形成过程，在这个过程中，政策目标和手段的选择是核心内容。从逻辑关系上讲，目标体系决定补贴方式。

1.政府农业补贴政策的目标体系及选择。区别于其他产业，农业具有多功能性，这种特性决定，农业政策的目标必然是多元的，G'omez－Lim'on和I.Atance曾将农业的目标划分为社会目标、环境目标和经济目标三个层次①G'omez－Lim'on，I.Atance，“Identification of public objectives related to agricultural sector support”，Journal of Policy Modeling，2004(26).(见表1)。其中社会目标包括农户财产的保护、村庄维护和乡村生活质量的提高，以及传统农产品的保护;环境目标包括鼓励同环境保护相协调的农业活动、自然区域的保持和传统农业风景的保护等等。环境目标是由农业经济生产和自然生产合二为一的特征决定的，农业生产是人类与自然资源最直接的互动，国外有学者甚至提出，从全球范围看，农业是对环境最大的威胁②Clay，J，“World agriculture and the environment”，A Commodity－by－Commodity Guide to Impacts and Practices，Washington DC，Island Press，2004.;农业的经济目标主要包括合理消费价格的保障、安全、健康食品的保障、农民收入的保障、国家粮食自给的保障，以及鼓励农场之间的有序竞争。在这个三位一体的目标体系中，社会目标和环境目标具有典型的公共物品性质，尽管从短期看，这两大目标的缺失对农业发展和农民的经济生活的影响并不显著，但它们最终却会以约束甚至阻碍农业持续发展能力的方式体现出来。因此，农业政策的制定必须综合考虑这三大目标体系③实际上政府在决策的时候往往更加注重短期的效果和眼前问题的解决，而对长期效应的考虑则相对较少，见OECD，“Perverse incentives in biodiversity loss”，2003.10.30.。

表1 农业的目标体系

从国际经验看，发达国家最初实施农业支持和保护主要出于经济目标，无论是解决农民的收入、保障农业经济的增长，还是保持本国农产品的国际竞争力，解决农产品过剩问题(如欧盟和日本)，都是为了保证以合理的价格向消费者提供足够和稳定的食品供应，同时使农民获得满意的收入，而很少考虑农业环境等因素④Heli Annika Lesjak，“Explaining organic farming through past policies:comparing support policies of the EU”，Austria and Finland，Journal of Cleaner Production，2008(16).。但是自上个世纪90年代以来，以OECD国家为主要代表，各国开始调整农业补贴的目标，其中一个明显趋势是，强调在加快地区发展的同时要更好地保护环境。但是困扰各国政策制定者的难题是，三大目标并非并行不悖，它们之间存在诸多相互冲突的、甚至相互矛盾的方面⑤姜学民等:《均衡与效率》，北京:人民出版社，2007年，第317页。。比如为了提高农业产出和农业生产效率、鼓励农业集约经营，政府可能对投入品进行补贴，但是这种补贴在增加产量提高农业集约化程度的同时，会带来对土地的掠夺性使用、化肥、农药的过量使用等等，从而对环境、土壤带来负面影响，这就需要政府在不同的目标之间权衡和取舍。

是什么因素决定这种取舍和权衡呢?从大的方面看有两大因素:第一，内部压力，主要是国情。这种国情包括(1)国家经济实力，或者说其所处的经济发展阶段和农业补贴的阶段性⑥乔翠霞:《国外农业补贴改革比较分析及对我国的启示》，《理论学刊》2009年第2期。。发达国家的经验表明，一国的工业化水平和财力状况会直接决定农业补贴的目标定位和方式选择。(2)环境压力。所谓环境压力，一方面来自于客观环境，如水土流失、土壤板结、污染等等。当一国面临的农业环境压力较大时，即使是处在农业补贴的起步阶段也必须考虑农业的环境目标。另一方面，这种环境压力也来源于民众对环境的认知程度和对环保的认同程度，民众环保意识越强，这种压力就越明显。第二，外部压力。主要是指乌拉圭回合《农业协定》中关于农业补贴数量和方式的限制。决策者正是在上述因素的影响下进行农业补贴的目标定位和方式选择，政策最终是否合理、能否取得预期效果，在很大程度上取决于目标与内外部环境的适应程度。这在客观上要求我们在制定农业补贴政策时，充分考虑我们面临的内外部压力，做到有的放矢、量力而行。

2.政府农业补贴的方式及选择。农业补贴方式的选择对补贴政策绩效而言是最为关键的环节，无论是农业生产补贴还是贸易补贴，是收入补贴还是环境补贴，其绩效与补贴是通过何种方式提供给农民密切相关①OECD，“Agricultural policies in Non－OECD countries:monitoring and evaluation”，2007(35).。因此，从一定意义上讲，农业补贴方式的选择直接决定政策绩效。关于农业补贴方式的种类，依据不同的标准可以有很多分类方法，如直接补贴与间接补贴、广义补贴与狭义补贴、与农业生产挂钩的补贴和与农业生产脱钩的补贴②鲁礼新:《农业补贴的效果及其理论背景分析》，《甘肃农业》2006年第7期。、唯一性财政支出补贴、主导性财政支出补贴和导向性财政支出补贴等等③何忠伟:《中国农业补贴政策的效果与体系研究》，《中国农业科学院》2005年第6期。。从更微观一点的角度看，目前各国普遍采用的补贴方式主要包括:(1)对农业投入品的补贴。主要指政府通过销售限价、对生产农业投资品产业实行税收减免、亏损补贴等方式对化肥、农药、水、电、农机和塑料薄膜等农业生产资料提供的补贴。(2)价格补贴。即为了稳定市场、保证农民收入，政府通过对农产品实行保护价格或支持价格的形式对农业提供的补贴。因为操作简单、效果明显，这两种补贴是各国农业补贴起始阶段最大量采用的方式。比如美国，在1996年农业补贴政策调整前主要采取支持价格政策，即对农产品实行平价收购。同样，欧盟自1962年执行共同农业政策开始到1992年对共同农业政策进行改革，这期间其对农业的财政补贴一直是通过价格支持的方式实现的④沈淑霞、等:《农业补贴方式改革效应的中外比较》，《世界农业》2005年第9期。。目前，这两种方式也为广大发展中国家广泛采用⑤OECD，“Agricultural policies in Non－OECD countries:monitoring and evaluation 2007”，Available at:http://www.oecd.org/dataoecd/48/63/ 38696584.pdf.。但是这两种补贴方式的运用同时也会带来农产品生产过剩、市场价格扭曲、农业资源的过渡使用等问题。(3)对生产者提供直接补贴，即政府为了提高农民收入，通过差价补贴、休耕补贴、削减限额补贴和提前退休补贴等方式为农业提供的补贴，其特点是政府的农业补贴不经过中间环节直接支付给特定农民。由于这种补贴方式可以纠正或避免前两种补贴方式引发的问题，因此是发达国家农业补贴方式改革的方向。此外，还有与生产控制相联系的补贴⑥姜学民等:《均衡与效率》，北京:人民出版社，2007年，第308页。等等。

农业补贴是把双刃剑，每种农业补贴方式均可能带来正反两方面的效应，政府对上述各种补贴方式的选择与组合最终取决并服务于其目标定位。比如，为了实现农业的经济目标可以采用取消农业税、价格支持、直接补贴、与生产挂钩的补贴等方式;为了实现农业的环境功能可以采用农业环保补贴和农业资源储备补贴，如政府直接投资于用于保护农业环境的基本建设投资、退耕还林补贴等;为了实现农业的社会功能可以采用自然灾害救济、农业生产者退休补贴、教育投资等⑦李传健:《选择适当的农业补贴方式，实现农业多功能性》，《经济研究参考》2007年第48期。。目前我国农业补贴的目标是多元的，保证粮食产量、保护农业环境、提高农民生活品质缺一不可。因此，要提高补贴绩效，必须深入分析我们在不同地区和不同发展阶段的目标，并将目标合理分层，在充分了解每种补贴方式优缺点的基础上，综合使用各种补贴方式，只有实现方式与目标的契合才能够提高政策绩效。

因此，从政府决策的角度看，现阶段，要提高我国农业补贴的政策绩效，一方面必须考虑我们的经济实力、面临的环境压力和国际规则的限制，尽可能做到政策同国家实力、民意和国际规则的契合，从而降低政策的运行成本，减少阻力。另一方面，要根据不同产品、地区农业补贴目标的差别，综合运用不同补贴方式，形成多层次的补贴方式，使目的和方式协同运行。

二、农户行为反应及其对农业补贴政策绩效的影响

理论界对农户行为的研究主要集中于农户决策行为，技术接受行为与技术传播行为⑧鲁礼新:《贵州沙坡农户行为与环境变》，郑州:黄河水利出版社，2006年，第6－7页。，实际上两者都可归为农户决策行为，只不过前者侧重于经济决策，后者则侧重于非经济方面而已，因此本文将其统称为农户决策行为。探讨农户行为反应，实际上就是分析农户的决策行为，因为农户的决策实则是其对社会、经济和自然环境变化所做出的行为调整，而作为宏观调控的农业补贴政策的实施无疑是对农村经济和社会运行环境的一大改变，农户自然会相应作出适应性反应和调整，所以我们将农户对农业补贴政策的反应直观地称为农户行为反应，目的在于强调农户行为选择的重要性。农业补贴政策的终端在农户，所有政策目标最终要通过农户的行为得以实现，在政策既定的情况下，农户决策行为直接决定政策效果。因此，对农户行为反应的分析是研究农业补贴政策绩效的重要内容，我们将从影响农户决策行为的因素和农户的行为选择两方面展开分析。

1.影响农户行为反应的因素分析。通常农户的行为选择受内在因素和外部条件两类约束条件的限制①李成贵:《现阶段农户经济行为评析》，《农村经济社会》1992年第6期。，内在约束条件包括土地的数量和质量、劳动力的数量和素质、资金状况(金融环境和农民收入状况)等等，农户是否采取机械化经营、对新技术和新品种的接受程度均受上述因素的影响，所以补贴政策的效果也便同农户的内部约束条件密切关联。影响农户行为的外部条件主要包括国家宏观政策、市场环境和农业比较收益状况。宏观政策包括农产品投资政策、价格补贴政策、土地政策、农技研发推广政策等等，作为宏观政策背景，上述政策直接影响到农户对未来的预期，从而影响农户的决策。由于国家宏观政策能够影响农户对未来的预期，并引导农户行为，所以对国家宏观政策的评价不应仅仅限于其对当前农民收入、农业经济增长带来的促进作用，更应该注重其对农户决策行为的引导功能②史清华等(2007)对我国新农业政策效应的研究证明了这一点，他们认为，新农业政策中补贴政策的效应相当有限，政策变革的效应仅仅是“引子”效应。。所谓市场环境是指市场竞争程度、农产品价格、农业生产资料的供应和价格等等。市场经济条件下，农户作为农村经济的微观经济主体，其经营自主权越来越大，市场意识越来越强，市场信号已经成为农户经营决策主要依据。农户的决策行为还会受到农业的比较收益状况和非农就业机会状况的影响。比如在挪威，由于大部分地方农业经营条件都不是很好，比较效益较低，大约97%的耕地是闲置的③Helge E.Lundekvam，Eirik Romstad，etc，“Agricultural policies in Norway and effects on soil erosion”，Environmental Science＆Policy，2003 (6).。

无论是内在因素还是外部条件，它们对农户行为的影响主要是通过改变或调整农户对未来预期而发挥作用的，这种预期既包括对收入的预期，也包括对个人发展的预期、对其所处自然和社会环境的预期，农户的目标定位和决策行为便是由这些预期直接决定的。在调研中我们发现，在经济发达地区，由于农户外出打工途径较多，收入相对较高，农业补贴政策的实施不足以改变他们对从事农业生产的收入预期，因此他们对农业补贴并不敏感，无论是他们的种植结构还是农业生产投入量都没有明显的变化。相反，由于经济欠发达地区劳动力成本相对较低，农业补贴政策在较大程度上提高了农户进行农业生产经营的积极性。

因此，效果良好的农业补贴政策，必须建立在对农户将来行为反应的合理预期之上，充分考虑影响农户预期的各种因素，有的放矢。

2.农户行为选择。市场经济条件下，农户的行为主要包括投资行为、耕作习惯的变化和农户关于自我发展的规划三大方面。其中农户的投资行为是影响农业补贴政策绩效最为关键的因素④此处主要是指农户对农业的投资行为，不包括其对其他产业的投资。。农户的农业生产过程就是一个投资过程，他们将自己所拥有的土地、劳动力、资金、技术、管理等基本的生产要素有机组合，以期获得最大的收益⑤高新才等:《农户经营行为对农业产业化的影响分析》，《兰州商学院学报》2001年第2期。。农户对农业的投资包括固定资产投资，如农机具的购置等;一般生产性投入，如化肥、农药、种子、灌溉等;劳动力投入，即劳动力是留在农村种田还是兼业，还是进城打工;土地投入，即农户是抛荒还是经营，是通过转租或其他方式扩大种植面积还是维持原来的种植规模。农村经济发展状况、农业环境状况直接受制于上述投资行为。农户的行为选择还包括其耕作习惯的变化和调整。这种耕作习惯包括种植结构的调整、土地复种指数的变化、对新技术的认可、接受、学习、传播程度等等。此外，农户的自我发展意识和行为也属于农户的决策行为，此处的自我发展主要是指农户接受继续教育的情况、接受新的思想观念的情况，它会对农村经济未来的发展产生深远影响。

农户行为选择是农业补贴政策在实施过程中的终端环节，也是最重要的环节，它直接决定政策的绩效。有效的农业补贴政策需要深入分析、把握农户的各方面需求，综合考虑政策可能对农户行为带来的影响，力求做到政策的导向和力度与农户需求契合，达到改变或调整农户行为的目的①Nadine Turpina，Pierre Duprazb，Claudine Thenailc，etc.，“Shaping the landscape:agricultural policies and local biodiversity schemes”，Land Use Policy(articles in press)，2008.，并使之向政策预期的方向发展。

三、结论及完善我国农业补贴政策的几点启示

本文意在通过对政府决策行为和农户行为反应的分析，揭示农业补贴政策从制定到最终影响农业发展的机理，为完善我国农业补贴政策政策提供借鉴。通过以上对政府决策选择和农户行为反应的详细分析我们可以发现:

1.政府决策选择和农户行为反应是影响农业补贴绩效的重要因素，前者决定政策的取向，后者直接决定政策的绩效。有效的农业补贴政策必然是能最大程度改变或调整农户行为的政策。

2.在政府的政策选择过程中，影响政府目标选择的既有内部条件也有外部压力，两者的共同作用直接影响政府在农业经济目标、社会目标和环境目标之间的取舍，这种取舍又会决定政府对补贴方式的选择。换言之，目标选择决定方式选择，不同的目标实现必然依托不同的手段。值得我们注意的是，任何一种补贴方式的优和劣都是相对的，政府要做的是如何依据目标定位对各种不同的补贴方式进行优化组合。

3.国家的政策最终要通过微观的农户行为得以落实，因此，农户的行为反应，是影响农业补贴政策绩效的最直接因素。农户的行为既受土地、劳动力和资金等内在因素的影响，又受到国家宏观经济政策、市场状况、农业比较利益等外部条件的约束。内外部双重约束条件是通过影响农户对未来的预期实现对农户行为选择的干预和影响。农户的投资行为、耕作习惯的改变和调整、自我发展的选择是农户面对政策调整的主要行为反应，它们直接决定了农业补贴政策的经济、社会和环境绩效。因此，农业补贴政策的制定和实施必须建立在对农户行为的充分预期上，并且能够根据农户行为反应及时作出调整，这是提高我国农业补贴政策绩效的必然要求。