社会管理创新中非政府组织的和谐治理研究

陈晓春，王小艳

(1.湖南大学教授、博士生导师;2.湖南大学博士研究生)

社会管理创新中非政府组织的和谐治理研究

陈晓春1，王小艳2

(1.湖南大学教授、博士生导师;2.湖南大学博士研究生)

社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动，加强和创新社会管理是构建社会主义和谐社会的必然要求。对于“社会”，马克思揭示了其本质，认为社会是全部生产关系的总和。《现代汉语词典》(1998年版)解释了社会的两种含义:一是“有一定的经济基础和上层建筑构成的整体，即社会形态”。二是“泛指由于共同物质条件而相互联系起来的人群”。这里都是将社会界定为人类社会。而社会管理显然不仅仅局限于对人类社会的管理，也包括对自然界的治理。随着经济社会的快速发展，社会管理的任务日趋艰巨繁杂。而当前我国正处于全面发展的重要战略期和社会矛盾的凸显期，社会管理中还存在着诸多的问题，影响着我国社会主义和谐社会的构建，迫切需要加强和创新社会管理，全面提高社会管理科学化水平。胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表的重要讲话中强调，加强和创新社会管理，要牢牢把握最大限度激发社会活力。并在当前要重点抓好的工作中指出，要引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务。进一步加强和完善非公有制经济组织、社会组织管理，推动社会组织健康有序发展。非政府组织作为弥补政府失灵和市场失灵的社会组织，作为国家权力和社会权力互动的产物，在社会管理中参与形成与政府和市场之间的信任与合作互补的关系，共同形成国家社会管理的网络。因此，加强和创新社会管理，构建充满活力而又和谐稳定的社会，必须正确引导非政府组织加强自身建设，充分发挥其在社会和谐建设中的推动作用。

一、文献回顾

关于非政府组织的和谐治理以及非政府组织在社会管理创新中的作用，很多学者都进行过研究。罗西瑙(1995)在其代表作《没有政府的治理》中指出:管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现［1］。罗伯特·罗茨(1996)认为公共治理是将市场的激励机制和私人部门的管理手段列入政府的公共服务，是建立在信任与互利基础上的社会协调网络，强调效率、法治、责任，形成政府与民间、公共部门与私人部门之间的良性合作互动［2］P154。奥斯特罗姆等(2000)指出非政府组织以其自身的特质和优势承担了社会治理主体的角色，并在社会治理中发挥着重要作用［3］。陈福今(2005)认为推进社会管理创新关键是要建立健全与构建和谐社会相适应的社会管理体制，充分发挥各类社会组织的作用，加强政府与社会组织之间的协作。培育发展各类协会和民间组织，保证民间组织的健康发展［4］。文正邦(2006)指出促进非政府组织的有序化发展，对于我们建设社会主义和谐社会有着十分重要的意义，是建设社会主义和谐社会系统工程中的基础性工程。薛寒冰(2007)认为推进社会管理创新，是构建社会主义和谐社会的主要途径，构建社会主义和谐社会必须建立健全创新社会管理体系，其中有一点就是大力培育和发展各种社会组织，充分发挥它们提供服务、反应诉求、规范行为及防调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，促进社会的和谐、稳定和发展［5］。陈志勇(2007)认为要纠正社会管理创新的制度视角和基点偏差，重视社会自我管理及非正式制度约束，才能使和谐社会建设更加健康有序的发展［6］。杨立新，侯琦(2010)认为非政府组织作为替代政府和企业调控与管理不足的第三大力量，对经济社会发展和促进社会和谐稳定的重要作用已经越来越凸显［7］。

显然，非政府组织作为政府与社会、政府与市场、政府与公民之间的中介或桥梁，在促使社会向均衡状态发展中起着至关重要的作用。社会管理创新为我国非政府组织的和谐治理带来了良好的机遇，同时非政府组织的和谐治理也为社会管理创新创设了一个重要途径。

二、社会管理创新与非政府组织和谐治理的互动模型

社会管理创新已经成为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的关键因素。社会管理创新要求完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职能、引导各类社会组织加强自身建设、增强社会服务能力、支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用，实现社会有序、稳定、和谐发展(图1所示)。

加强社会管理创新，提高社会管理科学化水平，将为非政府组织的和谐治理创造更加良好的社会条件。而非政府组织作为社会管理的重要主体之一，正确引导其健康有序发展，充分发挥非政府组织在构建和谐社会中的积极作用和功能，将进一步推进社会管理的创新。我们将通过以下模型来阐述社会管理创新与非政府组织和谐治理之间的互动关系。

图1 社会管理创新格局及参与主体

(一)共生模型

共生模型解释了非政府组织参与和谐治理以推动社会管理创新的可能性和必然性(图1所示)。社会管理创新的最终落脚点就是构建社会主义和谐社会，而政府失灵和市场失灵必然给和谐社会的构建造成不利影响，这就要求有一种新的社会组织出现与其形成共生联盟者，彼此相依生存，相互促进，共同参与社会和谐治理。

图2 基于共生理论的非政府组织产生动因图

政府失灵、市场失灵、志愿失灵，使得政府、企业与非政府组织在社会和谐治理过程中存在着相互依存和依赖关系(图3所示)。非政府组织作为普遍存在于整个社会系统中一个元素，与其他社会组织一起，基于各自的核心竞争优势，相互吸引与合作，获取合作伙伴的互补性资源，扩大自身利用外部资源的边界，形成“共生效应”，在推进社会和谐治理的同时也进一步加强了社会管理的创新。

由以上分析可知，非政府组织在社会管理创新、构建和谐社会中有着重要的作用。通过与政府、企业的合作互补，结成良性互动的共同体，促进社会公共利益最大化，使整个社会处于协调和平衡的良好状态，进一步推进社会管理的创新。

图3 社会管理创新中非政府组织的共生模型图

(二)协同治理模型

社会管理创新，强调社会协同，就是要发挥各类社会组织的作用，整合社会管理资源，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络［8］。非政府组织的使命和功能决定了其在社会管理创新，进行社会和谐治理中的重要作用，也决定了它与政府和企业之间的互补与合作的协同治理关系(图4所示)。

图4 非政府组织协同治理鱼刺图

协同治理能够发挥政府、非政府组织、企业、个体公民等社会组织和行为者各自资源、知识、技能等的优势，实现对社会公共事务、整体功能大于局部之和的治理功效，因而是社会治理的理想模式。构建和谐社会就是要对社会公共事务的诸多方式进行管理以实现社会的整体平衡和协调，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，不仅需要政府的权威力量加以引导和控制，也需要非政府组织的公共力量予以规范和协调。

三、社会管理创新中非政府组织和谐治理的路径选择

马凯在《努力加强和创新社会管理》中指出，各类社会组织都要深化自身改革，完善内部治理结构，规范行为，增强活力。完善法制监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的制度体系，促进社会组织健康发展。胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上指出，提高社会管理科学化水平，当前要重点抓好的工作中包括引导各类社会组织加强自身建设，增强服务社会能力。鉴于此，在本文中，我们将从以下几个方面来探讨社会管理创新中非政府组织和谐治理的路径。

(一)完善非政府组织的内部制度，提高协同能力

要提高非政府组织在社会管理中的协同能力，必须深化其自身改革，完善内部治理结构。一是构建明晰的产权制度。建立产权明晰，权责明确，管理规范的非政府组织内部管理机制，不仅可以避免非政府组织出现内部的贪污腐化，而且能提高其社会责任感。同时通过建立合理、公平的评估激励体系，设定合理的薪酬体系，提高管理者的预期报酬和现期报酬，使管理者获得最大的效用，可以激励管理层的高效、廉洁运作，以达到明晰产权的目的。二是建立现代法人治理结构。非政府组织良好的内部治理首先要有明确的组织目标和坚定的组织使命，非政府组织的精神是“仁爱的、利他的、为公共利益着想的”［9］，其使命就是非政府组织的社会理想和社会责任，为未来的发展定位，应当从非营利性和公益性出发，结合组织的工作特点设计，应当是有益于社会的、纯洁善意的［10］P145。在明确了组织使命的基础上建立现代法人治理结构。非政府组织要保持持久的动力和活力，有效地开展活动，需要有热衷于公益事业、具有理想和奉献精神的成员参与理事会的治理。只有建立民主开放、权力制衡、充满活力的现代法人治理结构，非政府组织才能更好地参与到社会治理中来。三是实现民主管理，推行科学管理。非政府组织有效治理需要建立民主的管理机制以适应现代社会信息化、民主化发展的基本趋势，根据情况创设富有弹性和灵活性管理机制，形成民主的管理风格和充满活力的工作团队。建立科学的人才进入机制:从组织发展目标、人力资源规划目标、人才需求状况等方面出发制定人才需求计划，科学地配置人力资源。完善财务管理制度:认真贯彻执行会计制度，完善会计内部控制体系，完善财务管理结构，健全组织的财务责任体系，加强对财务的监督和管理。

(二)建立健全非政府组织的有效监督机制，促进健康发展

从我国目前有关非政府组织的监管实践来看，无论是法制监督、政府监督、社会监督，还是非政府组织的自我监督都相对滞后。非政府组织作为社会管理创新的重要主体之一，要在构建和谐社会中充分发挥其推动作用，把有限的资源用于完成自己的使命，必须为其营造良好的治理环境。其一，要完善非政府组织立法，强化法制监督。建立一套完善的、科学的法律体系，不仅可以优化非政府组织发展的制度环境，为其合法存在提供宽松的法律空间，也可以为政府的监管提供法律依据。其二，改革政府监管模式，强化政府监督。非政府组织虽然是不以营利为目的、为社会提供准公共产品的公益性服务机构，但由于其对公益性理解的偏差，不可能始终坚持公益、公正、博爱、诚信等价值理念，导致社会信任的缺失，这就需要加强政府的监管。由于长期以来我国政府对非政府组织实施严格的管制，束缚了非政府组织的良性发展，因此，选择有利于非政府组织发展的管理模式尤为重要，借鉴国外的经验，统筹综合管理无外乎一种合乎现实需要的合理选择。其三，培养公众的社会参与意识，加强社会监督。在各种不同的监督管理制度中，社会监督是一个不可替代的机制。一方面要加强社会公众监督，培养社会公众的公民意识，增强公民的社会责任感，提高他们参与监督的积极性。另一方面要加强新闻舆论监督和网络监督通过放宽对媒体的限制，畅通信息公开和信息传递渠道，提高舆论监督的力度和效率。同时也要充分利用网络监督这一公民个人实施社会监督的重要平台。最后，非政府组织的自我监督也是非常重要的。要不断培养非政府组织的自我监督意识，规范自己的行为，保证其在社会和谐治理过程中不偏离其使命和宗旨。

(三)形成与政府的合力，解决社会公正问题

构建社会主义和谐社会，是社会管理创新的价值体现，而社会公正是社会和谐的必要条件。社会公正是社会成员对社会是否“合意”的一种价值评判，其实质是要求经济、政治、文化等各种权利在社会成员之间的合理分配，每个人都能得到其所应得的;各种义务由社会成员合理承担，每个人都应承担其所应承担的［11］。随着我国经济的快速发展和改革开放的不断深化，不可避免的积聚一些矛盾，产生一些社会公正方面的问题。如果不能妥善解决这些问题，经济社会发展将受到阻碍，甚至引起社会动荡。而社会公正的实现是一个复杂的系统工程，不仅需要政府的公共权力的保证和完善制度的保障，也需要非政府组织等社会组织积极发挥协同作用。首先，要形成政府与非政府组织之间的共生文化。非政府组织要与政府相互信任，增强文化之间的融合与了解，保持双方的有效沟通。行事过程中不能偏离自己的使命和宗旨，在接受政府的监管、考核和评估的同时也要向政府汇报自身的工作开展情况，形成有利于社会公正、和谐的良好局面。其次，要形成政府与非政府组织之间的互动关系。社会公正的实现，政府应该承担主要责任，其作用是决定性的，但在当前经济社会快速转型过程中，社会公正问题日趋复杂，单靠政府的制度安排难以解决所有问题，必须有非政府组织的积极参与，形成与政府之间的互动关系，相互合作获取各自的互补性资源，充分发挥其协同作用，为实现社会公正而努力。

(四)明确非政府组织的社会责任，塑造社会公信力

加强和创新社会管理，要明确非政府组织管理和服务大众的社会责任，推动社会组织健康有序发展。非政府组织作为处于政府和市场之间的一种特殊组织，越来越广泛地参与社会治理活动，然而由于非政府组织成长环境的先天不足和制度安排的不完善，导致其社会责任的界定不明确，使得“仁爱善意、纯洁利他”，且具有公益性特点的非政府组织在社会实践中并没有能很好的履行其社会职责，严重影响了其社会公信力的建设。因此，要明确界定非政府组织的社会责任，提高其社会公信力。非政府组织产生的特殊性决定了依法登记的非政府组织都是社会公共责任的承担者。其社会责任的核心是要保障和实现社会公共利益。具体来讲，包括:使命承诺的责任;对公益性资源进行有效管理、运作的责任;动员并充分发挥志愿者作用的责任;提供公益性或互益性社会服务的责任;帮助弱势群体的责任;推进社会公益和社会进步的责任［12］。非政府组织有了明确的社会责任，就可以作为规范其公共权力和成员的行为，以保证其公益使命的最终实现。

社会管理创新是构建和谐社会的必然要求，加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，可以为非政府组织的和谐治理创造良好的社会环境。而非政府组织作为处于政府和市场之间的一种特殊组织，其成长环境的先天不足和制度安排的不完善导致其在和谐治理中作用的发挥受到限制。通过完善非政府组织的内部制度，提高其协同治理能力;建立健全非政府组织的有效监督机制，保证其健康有序的发展;加强与政府之间的信任，形成与政府的合力，更好地解决社会公正问题;进一步明确非政府组织的社会责任，塑造其社会公信力等举措，可以更加充分地发挥非政府组织在构建和谐社会中的积极作用和功能，进一步推进社会管理的创新。

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