环境影响评价中公众参与的作用及存在问题分析

　　摘 要：公众参与是环境影响评价的重要内容和必要环节，也是建设项目及专项规划等环境影响报告文本的重要组成部分。本文论述了环境影响评价中公众参与的作用，通过分析我国环境影响评价中公众参与存在的若干问题及原因，并有针对性地提出了几点完善措施，以期提高环评中公众参与的有效性。
　　关键词：环境影响评价 公众参与 公众调查
　　中图分类号：X8 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2011）10(c)-0000-00
　　
　　环境影响评价是我国环境保护工作中的一项基本制度，环境影响评价中的公众参与是指在项目建设前期的环境影响评价工作中，通过公示、座谈、问卷调查等形式，使公民参与到与环境利益相关的决策活动和环境管理中，对政府的决策行为、管理行为以及单位、个人的环境资源利用行为进行监督，使得各项行为符合广大公众的切身利益，有利于环境保护。
　　2003年9月1日实施的《环境影响评价法》进一步具体规定了环境影响评价中的公众参与。该法第5条规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。第11和第21条分别规定了专项规划和应编制环境影响报告书的建设项目应该进行公众参与。2006年2月22日，国家环境保护总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》），这是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件。这一办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限。但现行的公众参与过程中仍然有很多问题，致使公众的意见无法得到正确的表达和处理以及公众参与的有效性偏低。
　　本文作者通过对多年环评工作经验和实践总结，发现在公众参与工作中存在着参与对象选取不合理、公众参与意识淡薄、环境信息支持不足、调查问卷质量偏低、调查结果可信度低等问题。针对上述问题进行了深入剖析，探究问题存在原因及解决对策。
　　
　　1 环评公众参与的作用
　　1.1 这是环境公众参与由末端参与走向事前控制的重要方式和手段
　　目前，在我国的环境保护工作中，公众主要是针对污染、破坏环境行为发生后，危害到自身利益时通过检举、诉讼等方式来维护自身的权益。环境问题具有危害的滞后性和不可恢复性等特点、这种末端参与不利于及时有效地防止环境纠纷和危害。而在环境影响评价中进行公众参与，有利于对项目环境影响的事前控制，减少项目建设和运营等后期引起的环境纠纷，从而避免因此带来的不必要的经济损失和环境破坏。
　　1.2 可以提高环境影响评价的质量
　　环评人员一般不居住在项目影响范围区内，对当地的地形、地理与地质等自然条件以及产业、社会和文化因素的了解毕竟受到一定的限制；通过实行公众参与，可以多方面收集项目所在区域的环境信息，集思广益，能够全面地认识当地环境经济社会状况，从而提高环境影响评价的质量。
　　1.3 可以提高建设项目环境决策的效率
　　在环境影响评价进程中，引入公众参与，对于建设单位和决策者而言，具有广泛吸收信息以及集思广益的功能。通过适当而有效的公众参与，可以及早发现公众对本项目环境影响的关注要点，在项目前期的设计工作中，尽量加以改进和满足；在项目环评审批进程中，予以提出和重视，从而提高建设项目环境前期管理和决策的效率；对于项目环境影响较大，公众反应强烈的项目，决策部门可以根据公众参与的结果，做出不予受理的决定。
　　1.4 可以提高公众对于决策活动、项目建设活动的认同
　　在项目建设前期的环境影响评价工作中，引入公众参与，有利于加强企业和当地民众间的沟通，通过项目内容公示、座谈会、听证会等各种公众参与的具体形式，使当地民众加强对新建项目的了解，对企业的环保设施等，可以提出具体的建议和要求，通过双方的沟通和了解，既有利于公众对项目环保设施的要求和监督，也有利于企业在民众中建立良好的沟通关系，树立健康环保的形象，从而有利于企业后续的建设和生产顺利进行。
　　
　　2 环评公众参与存在问题及原因分析
　　2.1 参与对象选取不合理
　　虽然《暂行办法》对公众参与的对象做了明确规定，但在实际工作中仍存在参与对象代表性较差、各类参与人群比例失衡等现象，违背了和谐的利益分配机制。其主要表现为：女性参与者人数较少、文化水平低、中、高人数比例悬殊、中老年人数居多、参与人群社会背景差异较小等。
　　经分析认为，参与对象选取是否合理取决于调查实施者的工作态度及公众的环境道德意识。一般来讲，在没有环评审批部门的督促与严格监督下，调查实施者为了省时省力，往往会缩小调查对象的范围，在一定程度上锐减参与对象的代表性。另外，公众的环境道德意识较弱会引发“搭便车”心理和“从众”心理，从而导致部分公众表现出“不合作”行为。
　　2.2 公众参与意识淡薄
　　在实际工作中，往往碰到部分民众对当地正在进行的建设项目漠不关心，不愿意花费时间接受项目环评的公众参与调查；即使接受问卷调查，由于参与意识淡薄，也只是应付了事，很多问卷在统计中往往发现填写人信息不完整，问题回答前后矛盾，关键问题遗漏等一系列问题，使建设单位和环评单位的公众参与工作有效性较低，往往是花费了很多时间和精力完成的公众参与调查，但是结果却是流于形式，不能体现真正的公众意愿。
　　2.3 环境信息支持不足
　　由于不少项目的工程内容、环保措施、环境影响等内容较为专业化，民众仅仅通过简单的公示，很难理解其中的内容，对于具体项目的环境信息难以获得全面的了解和掌握。由此可知，产生这类反对意见的原因往往是由于民众无法获得准确详细专业的项目环境信息。
　　2.4 调查问卷质量偏低
　　影响调查问卷质量的问题有设计内容中问题的取材、数目、长度、难度、编排方式等，还有项目特征不明显、信息缺失、信息诱导、一题多问等问题。有些环评机构往往凭经验或理论知识设计调查问卷，导致内容设置片面、语言单调、技术术语多、存在遗漏，使公众难以理解。或者，调查单位为了方便自己，没有考虑项目本身的独有特征，在不同性质、不同时期的项目环评中使用雷同的调查问卷，致使调查内容与项目本身有所偏离。而问卷思路混乱、问题顺序杂乱无章，会导致被调查者产生厌烦情绪，不利于数据的收集。
　　上述问题的存在将直接降低调查问卷的测量能力，从而降低调查结果的可信度和有效度，致使调查达不到预期的效果。分析认为，在环境影响评价过程中，评价人员不同程度认为公众参与章节在环境影响报告中的份量相对于工程分析、污染防治、影响预测、风险评价等章节要轻，加上公众参与过程不够完善，公众参与的热情不高，导致了问题的出现。
　　2.5 调查结果可信度低
　　目前我国大多数环评报告中公众参与结论只是运用人数比重法对调查问卷做简单的数学统计所得的结果，仅停留在简单的陈述上，缺乏对结果统计的客观论证。这样就直接导致了所得结论的可信度较低，无法正常发挥调查的功能价值。
　　
　　3 完善项目环评中的公众参与
　　3.1 合理确定参与对象
　　在选取参与对象时，须按照和谐的利益分配机制，在范围、社会背景及不同文化水平、性别、年龄、职业等方面力求平衡。对于参与范围至少应该包括持不同态度的参与者、传统的弱势群体的参与者、能够阻碍权利执行的参与者，增强广泛性。
　　3.2 增强公众环境道德意识
　　环境道德意识是指在具备环境认知和环境意识的前提下，以一种社会责任感积极主动参与环境保护，并持有环境保护重于经济建设观点的一种意识形态。公众的环境道德意识与受教育程度密切相关。文化程度越高，参与环保活动的水平也越高，反馈回来的意见也越有参考价值，从而体现出真正的公众意愿。
　　
　　3.3 加强项目信息发布、丰富公众参与形式
　　当今社会人们之间的沟通渠道丰富多样，尤其是互联网络的方便、快捷、时效性，大大提高了信息的传播速度。在进行公众参与时，可利用网络将建设项目的信息反映完全，加强网上公示，充分体现环境影响评价过程信息公开和公众知情权保障。
　　另外还应充分发挥公众参与中座谈会、听证会等作用，利用会议时间，详细介绍项目主要工程内容，清洁生产水平、环保设施建设、排污情况和可能的环境影响预测等内容，在必要和条件许可的情况下，邀请民众参观同类生产企业，以使民众在充分地获得足够的信息条件下，做出公正客观的判断；召开专家咨询会，收集专家意见，与民众意见一起，纳入公众参与调查结果范围内。
　　3.4 完善调查问卷内容
　　问卷调查法是最常采用、成本低、便捷的一种对定性研究对象进行定量的描述和判断的现代社会科学研究方法，调查问卷质量的高低制约着调查结果的准确性和有效性。因此，问卷设计的合理性至关重要。环评机构要不断提高自身的理论知识水平和业务素质，问卷题目类型应以客观题为主，对一般公众问卷的设计内容要用通俗易懂的语言表达，重点提出项目与公众切身利益密切相关的问题，使公众易于理解。此外，不容忽视的一个问题是尽量使调查问题与项目特征对应起来。
　　因此，在调查问卷环节，必须持有客观、公正、中立的立场和观点，理论联系实际，实事求是、避免诱导性倾向、深入挖掘项目内涵及特征，准确提取内在信息，问题设置科学严谨、合乎逻辑，提问方式尽量客观、不偏不倚，符合参与公众的应答心理，避免拒绝作答或随意作答，问卷结构应与项目特、调查目的、调查主题相吻合。
　　3.5 规范调查结果统计
　　统计调查结果是处理公众意见前的一个重要环节。要采用人数比重法和四分位法相结合的统计方法进行统计，剔除无效问卷。公众意见统计首先要筛选有效意见，剔除无效或无意义意见，并分类统计一般公众意见和特殊公众意见。
　　
　　4 结语
　　实践证明，在环评过程中实施公众参与，坚持了“以人为本”的科学发展观，有助于环评工作的不断完善和体现社会的公平、公正。在进行调查中真实有效的调查问卷有利于公众意见的收集、整理与分析，并能为项目的决策与建设提供科学依据和公众支持。但由于我国环评中公众参与机制仍不够完善，存在的诸多问题严重制约着最大限度发挥公众参与在环评中的功能价值。因此，通过深入研究，不断总结，提出具有针对性的改善措施，提高公众参与的有效性是十分必要的。
　　
　　参考文献
　　[1] 国家环境保护总局.环境影响评价中的公众参与暂行办法[S].2006.
　　[2] 王丽琴，黄明.环境影响评价中公众参与有效性研究[J].企业技术开发，2006
　　[3] 张建伟.论环境信息公开[J].河南社会科学，2005