浅析现阶段我国国有土地法律制度

夏宁

（东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150100)

我国对土地权利的研究起步较晚，相关研究成果已经不能解决日益涌现出的种种土地制度方面的新问题，目前，研究土地法律制度的力作是王卫国先生的《中国土地权利研究》，该书内容涵盖了土地权利的各个方面，包括了涉及土地权利、土地制度及相关法律制度的各项内容。而且结合现实，立足于运用，具有极强的针对性和现实意义。这些都是笔者深为赞服的。但是，近年来土地制度改革方面的新变化日益增多，笔者认为，应该进一步对土地制度进行完善，从而适应新形势新时期的发展变化。本文就从我国现有的土地法律制度谈起，对其剖析之后提出一些建设性建议，希望在王卫国先生研究的基础之上，对这一研究有个有益的补充。

1 土地法律制度的内涵

土地法律制度是调整人们在土地的开发、利用、保护和管理过程中所产生的各种社会关系的法律规范及其运行机制的总和。土地法律所调整的各种社会关系中,都直接或间接地与土地发生关系,在这些社会关系中,如何既能确保土地资源的高效配置,又能充分实现各种关系主体获得最佳的土地收益,还能促进有序用地保障社会经济可持续发展,就迫使人们去研究土地关系,拟订一套较为完善的土地利用、管理的规则体系,为了让人们必须遵守这套规则,还必须将这些规则上升到法律的高度,以强制性手段实现上述目标。可以这样说,土地法律制度是一定历史时期土地关系的稳定形态,从本质上讲是土地关系的翻译。

2 国有土地的范围

根据《土地管理法》第8条的规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。第2条规定：国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。《物权法》第47条规定:城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。根据以上法律的规定，就目前而言，我国国有土地的范围主要是三部分:(1)城市(市区)土地;(2)农村和城市郊区属于国家所有的土地;(3)国家依法征用的集体土地。

3 我国国有土地法律制度的“二元结构”

从目前我国的土地所有权制度来看，实行的是“二元结构”，什么是“二元结构”？即存在着国家土地所有权和集体土地所有权两种土地所有权形式。对于集体土地所有权制度，容另文探讨。而对于国家土地所有制，许多人都避而不谈,似乎已经很完善，但实际上，国家土地所有权制度仍有许多问题需要进行分析和探索，在国家土地所有权制度中，其主体虚位是个不争的事实,也是制约和影响国家土地所有权制度的最重要因素之一，因此对于其主体制度需要认真进行研究。王卫国先生认为国外的国家土地所有权主体主要有“一元制”和“多元制”两种形式，其中又包含了“一元一级制”、“一元多级制”等具体形态;而我国实行的是一元制下的“单一代表、分级行使”的制度。实际上认为国务院是国家所有权的唯一代表，同时由各级政府分级行使管理权。梁慧星先生对此问题的看法是“只有代表全体人民意志和利益的国家才能作为土地国家所有权的主体，也只有法津授权的国家行政机关才有权对国家所有的土地进行管理”。个人见解，梁先生明确了国家土地的管理机关是经法律授权的国家行政机关，但是并没有说明国家土地所有权的主体到底是哪个国家机关。因为单言“国家”，仍然是一种很宏观也很抽象的概念，并不具体;其二，管理者并不代表所有者，因而国家土地所有权的主体是不明确的。而王卫国先生认为国务院是国家土地所有权的主体的看法，也值得商榷。有人认为，应该由全国人民代表大会代表国有土地所有权比较合适，因为它是最高权力机构，而国务院则是行政机关。这种思路，实际上只是解决了形式上的使国有土地所有权的主体似乎更具合理性而已。但它仍然不能解决现实中的国有土地所有权代表不明确，主体虚化的问题。

本人认为，不妨可以借鉴一下其它国家的做法,将国家土地所有权被分解为一国内部不同政治单位的土地所有权，联邦、州、州以下各地政府都在其辖区内拥有属于本级政府的土地，它们被共同地称为国有土地。我国台湾地区的国有土地实行的是单一的国家土地所有权，由多级主体代表和行使，其公有土地包括国有土地、省有土地、市县所有土地或乡镇所有的土地，它们都属于同一个所有权，即其所有权属于国家。因此，笔者认为，从法律上对国有土地所有权的主体进行更细致、更明确的确认,对明确各级政府的权责利，调动地方政府的积极性显然是有利的。

4 集中统一与分级负责相结合的国家土地产权模式

对国内各领域的研究进行汇总之后，本人比较赞成的是“集中统一与分级负责相结合”的国家土地产权代表机构模式，即建立全国统一的国家机构管理全国国有土地，在国有土地产权代表机构内部按“统一领导，分级负责”的原则，建立全国土地产权代表机构体系。这一模式是借鉴了国外的一些方法并结合我国国情而创造出来的一种新的模式，既不与我国《宪法》和土地法律制度相充突，又能解决国有土地所有权主体不明确的问题。但是这里面有几个方面需要进行补充，即中央产权代表机构的职权应来自全国人大和国务院的授权;中央产权代表机构主要是宏观管理，但是基于国防、环境保护、自然资源保护、重点建设以及其他全局性需要，可以决定某些种类或特定地域的国有土地，直接归其管理；各级产权代表机构的职权范围、责任和土地收益分配应由全国人大和国务院以立法的形式明确规定，以避免各级产权代表机构超越权限行使所有权和为争夺土地收益而产生纠纷，同时也明确了地方各级政府在对本辖区内国有土地管理方面的责任。这一模式，实际上有点类似于台湾的国有土地所有权模式。

5 总结

土地资源在人类社会发展中最重要的资源之一，由于我国土地立法方面的不完善，致使国家土地所有权法律制度还存在不少漏洞，这对正确界定国有土地，依法保护国有土地带来了不利影响。笔者在借鉴已有研究成果的基础上，结合《物权法》、《城乡规划法》的相关规定，提出了一些建议，希望为进一步完善国家土地所有制法律制度提供立法借鉴和参考。

[1]葛恒美,等编.土地法教程[M].中国政法大学出版社，1994.

[2]王卫国.中国土地权利研究.中国政法大学出版社,1997(第一版).

[3]梁慧星.物权法.中国法律出版社,2003(第2版).143.

[4]江虹.当前我国土地产权体系存在的问题及思考.资源·产业.2004,(1).

[5]王丽华.中俄土地资源法律制度比.万方数据库.东北林业大学.硕士学位论文.13.