将“口袋预算”翻个底朝天

　　最近，财政部对2012年中央部门预算编制工作进行了布置，其中引人关注的是，对长期以来备受诟病的“口袋预算”提出了规范意见，要求“有预算分配职能的部门要提高年初预算到位率，将预留指标比例严格控制在规定的范围之内，并将预算指标落实情况按规定时间反馈财政部”。
　　“口袋预算”，是对中国特有的一种政府预算模式的形象说法，它是指财政部在编制财政预算时给有预算分配权的部门“切”一块资金，根据当年具体情况自主分配使用。目前，中国有预算分配权的部门主要是国家发改委、教育部、科技部等部委。其中，国家发改委的预算指标最多，2011年高达3826亿元。
　　对这些资金的具体用途，财政部不掌握情况，在编制预算时也不会列明。因此，作为预算审批部门，全国人大在批准当年预算案时，同样不了解这笔钱的具体去向。由此，在政府预算编制和监督形成了一大盲点。
　　中央预算内将部分资金切块到有预算分配职能的部门，确保这些部门在资金使用上的自主性、机动性，对项目的安排和资金的使用可以更为专业，财政资金的使用效益可能会更高。但失去监督的“口袋预算”， 真正的资金分配权和审批权，是掌握在有关职能部门不为外人所知的“口袋”里，缺少真正意义上的有效外部监管，其资金使用上的随意性和不规范性突出，甚至滋生“权钱交易”、“跑步钱进”等腐败现象。
　　2008年底，国家为应对国际金融危机出台4万亿投资计划后，发改委门前车水马龙、排队求见的景象，可以说为“口袋预算”作了最好的注脚。后来国家审计署的专项审计表明，4万亿投资存在少量挤占挪用建设资金现象，甚至用已完工的项目重复申请政府投资。
　　对“口袋预算”资金的体外循环，财政部拟通过“提高年初预算到位率”和“控制预留指标比例”两种相对应的手段，对国家发改委等部门分配财政资金的裁量权进行限制，这在一定程度上会起到积极作用。但如果仅仅凭财政部门的“部门意见”，对像国家发改委等这样的强势部门，其监督作用将会大打折扣。
　　实际上，无论是“口袋内的预算”，还是“口袋外的预算”，其管理的都是纳税人的钱，纳税人都应享有无可置疑的知情权和监督权。现代公共财政制度的根本之处就在于，代议机关通过严格预算制度，实现对政府财政收支行为的有效控制和严格监督。预算作为特定的制度，以复杂的技术、精确的数据告诉人民，政府打算做什么、正在做什么、已做了什么。
　　“口袋预算”虽然其属于国家预算内“切块”，形式上经过了预算编制、预算审批等程序，但实际上在预算编制部门和预算审批部门都不完全清楚资金去向的情况下，程序正义表象下的实质正义已经荡然无存，其实质是法外治权。有关职能部门自觉或不自觉地“贪污”了纳税人知情、参与和监督的权利，与现代公共财政的要求格格不入。
　　有鉴于此，笔者认为规范“口袋预算”最根本、最可靠的办法是统一预算分配权，对一切以政府为主体的资金收支活动，都要在预算中予以全面反映、明确和管理，发挥人大作为纳税人代议机构的实质性监督作用。预算编制部门要详细编制预算案，预算数据必须具体、真实、准确，每笔资金的去向、用途清晰明了；预算审批部门要慎用表决权，对不清楚的预算案不能轻易表决同意，要敢于向不合格的预算案说“不”。
　　同时，包含“口袋预算”在内的预算编制、批准、执行、调整的整个过程均应向全社会公开，能为全体公众所了解，并置于纳税人的监督之下。只有将“口袋预算”翻个底朝天，纳税人的权利才能得保障。
　　（作者为安徽省地税局办公室副主任）