中外出版政策比较研究

　　[摘要]各国政府及其他组织在发展本国出版业时，都会出台一系列政策促进出版业的发展。本文从经济的角度对中外出版政策，从四个方面，即政策制定机构、财政政策、金融政策和外贸政策，进行具体比较。
　　[关键词]产业政策　财政政策　金融政策　外贸政策
　　[中图分类号]G231　[文献标识码]A　[文章编号]1009—5853(2011)02—0017—06
　　出版政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对出版业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。其主要功能是为了引入政府的“有形之手”，来弥补市场“无形之手”的缺陷，以求得出版业更好的发展。
　　各国政府及其他组织在发展出版业时，都会根据本国的具体环境，出台一系列政策促进出版业的发展。本文从经济角度对出版政策从横向角度，即政策制定机构、财政政策、金融政策和外贸政策四个方面，进行详细比较。
　　在整个出版政策体系中，这四个方面有着各自具体的作用：出版政策制定机构是从事出版政策的研究制定和执行的组织，是整个政策的基础；财政政策主要是政府或者其他组织利用财政手段来实现政策目标，比如税收、拨款、投资补贴等；金融政策主要是利用金融手段给予出版业资金的支持，比如贷款利息优惠、大型项目的贷款担保等；外贸政策主要是通过鼓励、保护、限制等手段来对本国的出版业进行保护和对外来出版机构的竞争进行一定的限制。
　　1　政策制定机构
　　表1是美国、英国、德国、日本、中国等8个国家出版政策制定部门的设置和职责归属情况。从表1不难发现，各国出版政策制定部门的设置有着很大差异，具体的形成是与各国国情、历史背景紧密相关的。
　　由表1可以看出，以美国、英国和日本为代表的国家没有设立专门的组织机构来制定出版政策。出版商协会在政策制定中发挥着巨大作用，甚至可以说，这些国家出版政策的主要内容都源自行业协会。比如美国出版商协会在华盛顿设立办事处，将出版商的声音传递到美国政府和议会，促进美国政府制定出版政策。英国出版商协会的一个主要任务，就是代表其下属成员积极向政府游说，让政府在制定的政策中反映出版商成员的利益。在日本，能对出版进行管理的部门众多而且分散，如文部省、通产省、总务省、大藏省、外务部、法务省、特许厅、经济产业省、邮政事业厅、国土地理局等，都具有一定的出版管理权和出版政策制定职能。
　　德国是一个文化联邦主义国家，各州对各自的教育、文化和出版传媒机构行使主权，因此他们没有全国统一的出版政策制定机构，在联邦政府规划和处理全国性事务的基础上，主要由各州的文化教育部门及出版行业协会在出版政策体系中发挥作用：德国的出版行业协会对本国的出版政策能够产生巨大影响。俄罗斯在转轨时期，为了保证转制后良好的行业秩序和明晰的发展方向，由俄罗斯联邦新闻出版、广播电视和大众传媒部制定国家政策，制定并且实施标准，统一管理大众传媒机构的经营许可证，以此控制出版业的发展方向。加拿大的遗产部文化产业司在本国出版业受到美国出版业大肆入侵的情况下，也制定了一系列保护本国出版业发展的政策措施。而在法国，主要是由法国文化与交流部图书阅览司协同出版行业协会，对出版业进行管理，制定各项出版政策。
　　
　　在我国，从颁布的出版政策的统计来看，我国出版政策制定部门是以代表党的党委宣传部门和代表政府的新闻出版行政部门为主导，其他政府管理部门如文化部、财政部、国家税务总局、国家物价总局、国家工商行政管理局、公安部、海关总署等都从各自不同的管理领域颁布相应的政策对出版活动进行规范指导。
　　2　财政政策
　　2.1　税收政策
　　税收是各国政府管理出版业的重要经济手段，通过对不同的出版企业、不同出版物征收不同的税率，可以起到调节出版资源配置、引导出版业向着符合国家利益的方向发展的作用。
　　在美国，税收是美国政府管理出版业的重要手段，政府对出版业实行鼓励政策。基于美国的税收体制，美国政府没有征收增值税。此外美国政府对非盈利性出版机构，如大学出版社，免征所得税。政府还对进口与出口图书、期刊都予以免税。
　　在日本，没有增值税，但须缴纳消费税。为了保护和支持本国出版业，1989年起，政府将书刊销售税由5％降到3％，是仅次于零税率的优惠税率。鉴于出版物特殊的销售方式，日本对出版物的税收，无论是国税还是地方税，对因退货和库存造成的损失都予以充分考虑。日本政府允许出版社因销售退货造成损失时调整利润率，并对存货造成的损失减税或免征。另外，日本对中小出版企业结成的组合有许多税收方面的扶持措施，对组合采取减免所得税等优惠措施的同时，在印花税、事业税、不动产取得税、固定资产税等方面也有减免措施。
　　英国出版业历史悠久，是当今世界上的图书出口强国。英国图书出版商收入的1／3以上来自图书出口，这些都得益于政府对出版业采取的十分宽松的税收政策。英国政府对出版物零增值税政策已有140年的历史，但对其他商品，则征收17.5％增值税。其长期的出版物零增值税政策使英国出版业得到了长期稳定的发展，使英国图书在欧洲大陆市场上具有很强的竞争力。
　　
　　
　　法国对出版业的税收也有优惠政策。增值税方面，一般商品的增值税率是19.6％，一般图书可以享有5.5％的优惠增值税率，但是含有色情、鼓吹暴力内容的图书、期刊、小册子等还是采用19.6％的一般商品增值税率。
　　意大利的出版业税收政策和法国类似，在增值税方面，一般图书可以享受增值税税率优惠，同时针对不同的图书内容采取不同的税收标准，其国内一般图书采用4％的特别优惠增值税率，而包含色情内容的图书则采用20％的一般商品增值税率。
　　我国政府对出版业在税收方面也采取了优惠政策。比如增值税，我国的增值税税率有3档——基本税率17％、低税率13％和零税率，图书适用于低增值税率13％，古旧图书适用零增值税率。此外，为了扶持出版业的发展，我国政府于2009年12月19日发布了《关于继续实行宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》(财税[2009]147号)，对多种出版物的出版、发行业务实行免征增值税或对增值税进行先征后退的税收政策。
　　2.2　财政补贴政策
　　财政补贴政策是政府为了实现特定的社会目标而向企业提供的无偿补助。它可以弥补市场机制不足，调整市场供求结构，从宏观上协调产业经济的正常运行。出版业兼具市场性和文化性两个方面，其文化性对国家的整体发展起着重要作用，但是仅仅靠市场来发展出版业的文化作用是不够的，比如学术出版。因此，各国政府对于出版业都出台了财政补贴政策，具体内容如表3。
　　美国政府对出版业进行资助有很多项目，比如“出版物翻译计划”，该计划是对那些向世界推广美国文化的公司进行资助，美国对出版业的资助和补贴还有一部分是以基金的形式进行的，他们通过基金对出版业提供直接和间接资助，如美国国家科学基金会、国家人文基金会、梅隆基金会、福特基金会等。
　　英国政府对出版业也有直接或者间接的资助。比如外交部下属的文化委员会每年都会提供150万一180万英镑的图书推广费，鼓励与资助英国出版商的图书出口活动，积极开拓英国出版物海外市场。此外，政府还对公共文化投入巨资，每年为公共图书馆提供足够的经费，使公共图书馆的购书额约占国内图书营业额的1／6，这种政策也间接为出版业提供了帮助，缓解了出版物的销售压力。
　　
　　
　　在法国，政府下属的文化与交流部图书阅览司拨出专款成立了
　　“图书文化基金”，对出版业进行资助。此外，法国政府还设有多种创作补贴，如创作补助费、鼓励创作费、创作准备费等，以给作者从事创作活动提供必要的资助。为了扩大法国图书出口和传播法国文化，法国政府文化与交流部图书阅览司还与法国全国出版协会共同出资，专门成立了图书出口中心，对出口的出版业进行资助。
　　德国政府为了鼓励出版学术性著作和学者们的创造性，在联邦研究与技术部领导下的德国研究协会特设一笔“印刷补贴基金”，这笔基金专门补贴给出版社，用于资助学术著作和学术性期刊的出版。该项资金的来源有三个方面，一是政府的拨款，二是受其资助的出版社盈利后返还的基金，三是社会各界的赞助。
　　加拿大政府一直努力资助出版业的发展，并制定了许多行之有效的政策。加拿大联邦政府每年向“艺术委员会”拨款500万加元，用以资助加拿大图书出版业，而对于出版非盈利性的艺术、文学、学术、科学类期刊，联邦政府和地方政府每年共拨款450万加元予以补助。1979年制定的《资助加拿大出版业发展计划》规定，联邦政府每年投资9700万加元“加强加拿大图书出版业的经济结构”。据不完全统计，从1971年到1999年，加拿大两级政府用于出版业的资助金额超过23亿加元。
　　俄罗斯政府为了扶助本国出版业的发展，制定了《2002－2005年扶持俄罗斯图书出版业与印刷业发展纲要》和《2001－2005年俄罗斯文化发展规划》，俄罗斯联邦新闻出版、广播电视和大众传媒部从《纲要》和《规划》中获得的预算拨款是1.085亿卢布，其中包括用于实施出版项目的1亿卢布和用于基础设施投资的850万卢布。另外，预算中用于资助隶属俄罗斯联邦新闻出版、广播电视和大众传媒部的出版社的资金是3520万卢布。
　　中国政府也在财政补贴方面对出版业给予了一贯的支持。比如1991年10月，财政部和新闻出版署联合发出的《关于建立出版企业发展专项资金的规定》，该专项资金按出版系统当年已缴交所得税的一定比例提留而成，主要用于专业学术著作、国家重点图书的出版、书刊印刷厂技术改造和图书发行网点的建设。国家还建立了民族文字出版专项资金，专门用于对少数民族文字图书的出版进行补贴。国家商务部、文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、中国进出口银行还联合发表了关于金融支持文化出口的指导意见，对书刊的出口实行财政补贴。
　　3　金融政策
　　金融政策主要是指对政策上需要支持的出版企业从银行贷款利率和贷款期限两方面给予一定优惠，提供资金支撑，从而促进出版业的发展。目前，世界各国都对本国出版业实施了积极的信贷政策，提供的支持方式主要是直接向出版企业发放优惠贷款或者由政府出面提供担保从而为出版企业争取到优惠的贷款。
　　表4列举了法国、加拿大、印度、瑞典以及俄罗斯5个国家的出版业信贷政策情况，从贷款的优惠对象、发放贷款的方式、贷款利率以及还款期限等方面进行了简单介绍。在金融信贷政策方面，法国的做法堪称典范。法国政府专门成立各种担保基金会，为申请贷款的出版业者提供担保，法国的银行向出版业者发放贷款受政府相关政策的保护，贷款的风险大大减小，银行有钱可赚自然愿意向出版业发放贷款。法国的几家主要银行例如巴黎国民银行、里昂信贷银行以及法国对外银行等，共有15000个办事处均可直接为出版业提供服务，使出版社有足够的选择空间。此外，法国政府还专门通过法国文化部下属的法国国家图书中心向独立书店发放贷款。
　　中国的出版业金融信贷政策优惠倾向于中小学教材的出版发行，以及老少边穷地区的图书出版。比如每年由政府出面，保证对新华书店承担的中小学课本发行和国家常备书目贷款予以保证并实行低息。此外，1991年中国人民银行还发布《关于民族贸易县贸易贷款实行优惠利率的通知》，“将新华书店纳入国家确定的421个民族贸易县贸易贷款实行优惠利率的范围。并规定民族贸易贷款年利率为5.75％，贷款企业可享受2.88％利差的优惠”。
　　4　外贸政策
　　为了促进本国出版业的健康有序发展，在全球一体化的大背景下，各国政府都采取了一定的限制进口、鼓励出口政策措施，以维护本国出版业利益。主要手段有限制外资进入，关税壁垒以及政府资助等。
　　4.1　限制外资进入
　　由于与美国接壤及多种族等问题，为了扶持本国文化，抵抗美国文化霸权，加拿大政府十分重视对本国出版业的支持与保护。在政策方面主要有《投资法案》和《版权法案》，分别对外国企业投资与平行进口作出规定：不允许外资在加拿大设立独资图书出版社、期刊社、报纸和发行公司：规定文化产品中“加拿大内容”的比例；限制图书平行进口，保护加拿大出版商和发行商的利益。
　　法国一直以来就很重视本国文化的独立性，早在关贸总协定乌拉圭回合谈判期间就提出了著名的“文化例外”原则，坚持精神文化产品不能列入自由贸易体系，不应像一般商品任其自由流通。此后为了取得更多国家的支持，于2001年将“文化例外”原则改为“文化多样性”原则，并在2003年的联合国教科文组织大会上，与加拿大联合提出制定文化多样性国际公约的建议，以此来保证各国制定本国文化政策的权利。
　　中国出版业长期处于计划经济体制下，市场活力不强，为了保证出版业在加入世贸组织后的持续发展，中国政府也制定了系列的政策措施。在2001年修订的《出版管理条例》中，明确规定了出版物进口管理制度，对出版物进口单位应具备的条件和审批程序、进口出版物的内容等做出了详细规定，指出出版物进口单位必须是国有独资企业。根据2005年的《关于文化领域引进外资的若干意见》与《外商投资产业指导目录(2007年修订)》的政策规定，外商被禁止投资从事书报刊的出版、总发行和进口业务：同时《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》中也从注册资金与经营期限两方面对外商投资设立批发和零售企业做了更加严格的限制。
　　
　　
　　4.2　关税壁垒
　　关税是由海关向进出口商品所征收的税收，通过进出口关税的调节对本国产业进行保护是各国最直接最普遍的做法，如表5所示。对图书进出口免征关税的国家主要有美国、英国、日本、中国等：德国和法国政府对出口的图书免征增值税，对进口图书、期刊征收进口税；加拿大通常对进口图书实行免税，只对某些图书征收10％的关税。
　　4.3　鼓励出口政策
　　在英国，作为政府机构的海外贸易局和半官方机构的英国文化委员会为促进英国图书出口，每年都会提供大量资金用以补贴图书出口并进行海外推广。英国文化委员会还负责协调和资助本国出版商参加各种国际图书展览会，同时免费向海外图书进口公司和图书馆寄发报道英国最新出版情况的《英国图书新闻》月刊。成立于1896年的英国出版商协会以优化英国出版商的贸易环境为使命，除了为业界提供信息服务外，对推广图书海外贸易也做出了很大贡献。其下设的图书发展委员会作为出版商协会的国际部，负责组织海外贸易代表团和研讨会，组织国际贸易博览会，提供国际市场情报等。
　　为了普及法语及宣传本国文化，法国尤其重视图书出口。政府专门成立了“图书出口社”负责处理订数少的海外订单，并设立了图书文化基金以对出口图书提供必要的帮助。政府每年直接或间接为出口图书提供约1亿法郎的补贴，主要用于出口交通补贴、书价补贴，翻译资助及开展合作出版等业务。同时，法国出版业国际署在图书阅览司和外交部的国际合作和开发总局的帮助下，通过组织出版商参加国际书展，为国外的书业人士举办培训，举办书展等活动帮助法国出版商进行对外宣传，扩大法国图书出口。
　　美国和加拿大也都通过政府资助方式推动图书海外销售。美国的“出版物翻译计划”通过资助图书出口的项目和计划，帮助国外书商翻译和出版本国图书，同时还与美国出版商协会密切合作，积极鼓励和资助美国出版业参与国际图书博览会。加拿大的文化遗产部也通过加拿大图书出口协会对本国出版商进行资助，鼓励其向海外销售版权。
　　在中国，由国务院新闻办公室和新闻出版总署在2006年联合推动的“中国图书对外推广计划”自实施以来，通过资助翻译费及出版推广费用，有效地推动了中国图书“走出去”，取得了显著的成绩。
　　但相比之下可以看出，国外出版商协会在促进图书出口方面发挥着重要的桥梁与平台作用，英国出版商协会的图书发展委员会，美国出版商协会的国际部，法国出版业国际署都有效推动了图书出口。而在中国，行业协会及社会力量的作用没能充分发挥，资助手段较单一，大多是由政府直接进行补贴。另外，由于中国对外图书推广计划与国外相比开始较晚，在推广手段及运作模式上还未成熟，还需在借鉴外国经验的基础上结合本国国情对其进行补充完善。
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