推进基本公共服务均等化的基本问题

　　作者简介：邹红(1963- )，女，江苏南京人，中共江苏省委党校工商管理部教授，主要研究方向为管理学。
　　摘 要：基本公共服务是国家从经济社会发展的一定阶段和总体水平出发，向所有社会成员提供的保护个人生存权和发展权的基本条件。由于长期推行以工业为主导的非均衡发展战略，我国城乡之间基本公共服务水平严重不均等。要通过构建公共服务型政府，建立基本公共服务多元供给政策，加强公共财政体制和转移支付制度的建设，完善城乡基本公共服务一体化的协调机制，来实现基本公共服务覆盖城乡、区域均衡、全民共享。
　　关键词：基本公共服务；均等化；服务型政府；协调机制
　　中图分类号：F019 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）08/09-0111-04
　　
　　基本公共服务是国家从经济社会发展的一定阶段和总体水平出发，向所有社会成员提供的保护个人生存权和发展权所需要的根本条件。我国长期推行以工业为主导的非均衡发展战略，形成了城乡分割的二元结构以及城市偏向型的公共服务供给体制，这导致城乡之间基本公共服务水平严重不均等。党的十七届五中全会在强调“推进基本公共服务均等化”的同时，把“覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善”作为未来五年经济社会发展的重要目标，具有非同寻常的重大意义。基本公共服务均等化是推动科学发展、保障改善民生、增进社会和谐的重大举措，是一项艰巨的系统工程。实现这项工程，需要坚持公平效率的基本理念，从四个方面着力解决最广大人民群众最直接的利益问题。
　　
　　一、政府职能：构建公共服务型政府
　　
　　政府在促进社会发展中具有主导作用，要更新发展理念，树立全面协调的科学发展观，改变重经济增长、轻社会发展的片面发展观，在重视经济、政治和文化领域改革发展的同时，积极推进社会领域的进步，促进经济社会全面协调发展。为此，必须积极推动政府职能转型，加快建设公共服务型政府。
　　（一）划分政府职责，完善公共服务分工体制
　　就我国现阶段实施基本公共服务均等化面临的体制性问题而言，我国各级政府的基本公共服务责任还需要进一步明确，支持这些责任划分的事权和财权范围也需要明确。从近几年江苏总体情况看，要逐步缩小地区之间基本公共服务的差距，需要通过结构改革，尽快改变以经济发展为导向的各级政府关系。为此，要进一步明确市级政府与地方各级政府的事权和公共服务职责，健全财税体制，根据支出的受益范围，依法规范市级与地方各级的职能与权限。市级政府应根据中央的要求负责服务范围的划定、服务标准的制定、财政转移支付和服务的监督评估，重点强化规划和决策的职能；地方各级政府负责各自辖区内的公共服务供给，应重点关注辖区内居民的实际需求，强化供给效率；对市级与地方各级共同承担责任的公共服务事务，也应该明确分工，落实责任。真正实现市级与地方各级关系从“以提高经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变，进而实现“基本公共服务均等化”目标。
　　（二）树立公共服务理念，强化公共部门服务意识
　　计划经济一度使我国经济向前发展，但也使政府成为全能管制型政府，对经济和社会的全面控制，抑制了社会活力和自治，妨碍了社会公正与和谐。提供公共服务对我国而言是一种全新的政府理念，是行政理念的深刻变革。政府要明确该管的和不该管的，从不适合直接参与的领域，尤其是经济领域中退出来，把主要精力转向基本公共服务领域；要进一步优化公共事业和公共服务体系发展布局，撤销重复和效益低下的机构，精简冗员，强化事业单位和公共部门人员的服务意识，实现基本公共服务资源的共建共享。
　　（三）加强公共服务政绩观，构建政府绩效考核机制
　　树立公共服务政绩观的关键在打破传统GDP政绩观，以公共服务的数量、质量以及人民群众的满意度为考核标准。公共服务政绩观主要体现在：政府公共服务绩效管理和评估体系的健全；政府效能建设、监察的加强；实现公共服务信息透明化，确保人民群众和媒体的公共服务知情权，提高政府提供公共服务效率。同时，要建立政府公共服务绩效评价机制和效果跟踪反馈制度。围绕公共服务领域的各种发展状况，将城镇登记失业率、入学率、人均公共绿地面积、社会保障覆盖率、居民收入增长率、农村合作医疗覆盖率、刑事案件发案数、重大事故发生率以及城乡居民满意度、幸福感等衡量公共生活质量的指标纳入政府绩效评价考核范围。要健全跟踪反馈制度，加强决策活动的监督，完善决策监督制度和机制，健全问责操作程序，明确监督和问责主体、内容、对象、程序和方式。增进社会透明度，建立制度化利益表达机制，完善社情民意的沟通渠道，进一步赋予公众在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权。
　　
　　二、供给政策：引入竞争机制，建立基本公共服务多元供给政策
　　
　　改革开放以来，我国经济较发达地区在就业、社会保障、义务教育、医疗卫生等方面的公共服务体系基本建立，但这些体系都还很不完善，不能适应社会成员对公共服务日益迫切的需求。要不断完善这一体系，取决于政府对公共服务供给政策的不断改进。因此，要开阔视野，结合政府转型和推进公共服务建设，在加强社会组织管理的同时，培育社会组织参与公共服务的供给。社会组织管理部门要制定有关政策和标准，为社会组织购买政府公共服务创造条件，要把社区服务、养老、就业培训、科普教育等通过政府购买社会组织服务形式转移给社会组织去做。建立“一主多元”的方式，通过多种渠道有效提供基本公共服务，促进城乡基本公共服务均等化，必须以政府为主体，发挥非政府组织的作用，积极探索基本公共服务的多种供给模式。
　　（一）通过竞争机制，改进基本公共服务供给方式
　　要采取有效措施消除公共服务领域的封闭性，改变对公共服务优质资源的自然垄断，鼓励有资质的社会力量参与公共服务的供给。政府应该通过合同外包、特许经营等方式与事业单位、非营利机构等建立平等服务购买关系，提高公共服务竞争性，逐步建立多元化供给体系；要制定和实施基本公共服务的基础设施配置标准，合理测算政府投入规模，建立投资监管体系，切实提高公共服务资源的配置效率，为基本公共服务均等化提供科学的量化基准。公共服务的提供主体与供给主体的多元化、渠道的多样化，应该是公共服务供给的趋势。而要以政府为主体，形成公共产品供给主体多元化的格局，就要通过市场竞争来实现公共产品供给的市场化和社会化，降低公共产品供给成本，提高政府公共服务效能。因此，要允许各种非政府组织参与公共产品的生产和服务，鼓励私营企业生产和经营公共产品，强化公共产品生产和供给的竞争性，努力提高公共服务的运作效率和专业化水平，建立多元化的公共产品供给模式和机制。
　　（二）构建有效基本公共服务的融资渠道
　　要引入民间资本，动员社会各方力量，形成以公共财政为主体、社会各方共同参与的公共产品供给机制，尤其要针对农村公共产品供给缺乏足够的资金保障的现状，按照农村公共产品的不同属性，实施多主体、多渠道和多方式的供给模式，努力拓宽农村公共产品的融资渠道。教育、医疗、社会保障、就业等基本公共服务应由政府提供。但政府提供并不是这些产品一定要由政府生产，政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产，然后再由政府购买。
　　（三）充分发挥非政府组织的优势和作用
　　要针对不同民间组织的不同利益要求，弥补政府在满足社会多元需求方面的不足。因此，要创新公共服务体制，实现民间组织多元社会主体参与公共服务提供。第一，推进政府基本公共服务职能向民间组织转移。打破政府单一的行政机制，引入市场机制和准市场机制，实现公共服务供给模式向政府、社会和企业共同承担的多元化和社会化供给转变。可以推行政府购买公共服务等方式，把社会公共服务和管理活动推向社会，让渡给民间组织，形成政府与民间组织相互合作、补充和竞争的合作伙伴关系。加快政府的职能转变，把不由政府行使的职能移交给民间组织，并通过立法等方式，明确规定政府转移职能的范围、事项和时限。充分发挥各类民间组织在公共服务中的特殊作用，第二，推进基本公共服务供给市场化。理顺政府主导和社会参与的关系，构建以政府供给为主、民间资本广泛的供给机制，要在政府主导的情况下，发挥市场及社会力量，构建公共产品供给主体多元化的格局，建立社区、政府、非营利性组织、私人部门等“四位一体”的供给格局。同时要鼓励社会多方力量参与供给，通过市场竞争的方式来实现农村公共产品供给主体的多元化，形成多元竞争局面，强化公共产品生产和供给的竞争性，提高公共服务的运作效率和专业化水平。
　　
　　
　　三、财政体制：加强公共财政体制和转移支付制度的建设
　　
　　从公共财政理论的主旨要求可知，政府公共财政要弥补由于市场失灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品空白，因此，要实现基本公共服务均等化目标，就必须完善公共财政制度，将基本公共服务均等化作为深化财政体制改革的方向。
　　（一）调整财政支出结构，将更多的财政资金投向公共服务领域
　　在推进公共服务均等化、构建社会主义和谐社会的进程中，财政支出必须坚持以人为本，将更多财政资金的投向公共服务领域，不断改善人民群众的生产和生活条件，促进人的全面发展，让更广大的人民群众共享改革发展成果。这就要求各级财政部门在支持经济发展、做大财政收入“蛋糕”的基础上，大力调整和优化财政支出结构，做到有保有压、有促有控：一方面，逐步减少直至退出对一般性竞争性领域的直接投入，严格控制并努力节约一般性开支：另一方面，不断加大对重点支出项目的保障力度，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜，向改革创新倾斜，特别是要加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、治安等方面的投入。
　　（二）合理调整完善财政管理体制，切实缓解财政困难
　　各镇（街、区）财政担负着提供基本公共服务的繁重任务，不解决乡镇政府的财政困难，既不利于基础教育等基本公共服务的有效提供，也不利于从根本上减轻农民负担。缓解各镇（街、区）财政困难的根本途径在于大力发展区域经济，壮大财政实力。目前，对用地指标的控制进一步加紧、招投标制度进一步规范，都使乡镇财政的困难日益加剧，导致了基层政府走向“少收钱，少提供公共服务”的极端，与公共服务均等化目标背道而驰。因此，各地政府应当切实担负起应尽的责任，通过体制调整、加大财力性转移支付规模、完善转移支付制度，增强各镇（街、区）政府财力，提高基层财政满足基本支出需求的能力。另外，要在财政管理级次上进行大胆创新；按照精简高效、大市场、小政府、城乡一体化的原则，简化财政管理级次，实行市管乡（镇）财政管理体制。
　　（三）完善和规范财政转移支付制度
　　财政转移支付制度是实现基本公共服务均等化最有效的调节方式。财政分权地区经济发展的不平衡，政府间财力纵向失衡和横向失衡，都需要政府通过转移支付调节，调剂地区间财政收入水平的差异应该通过完善政府间的财政转移支付制度来实现。规范转移性支付形式，应该将一般性转移支付资金分离出来，通过一般性转移支付来实现财政能力均等化，并使之成为转移支付的主要形式：加强对地方专项转移支付的管理，降低税收返还的比重，市一级财政要安排一定数额用于加大一般性转移支付，要着重解决农村地区财力不足问题，以确保基本公共服务均等化的实现。同时，要相应建立监督评价体系，实现转移支付办法的制度化、公式化、透明化，着力提高市财政转移支付的效果。
　　
　　四、协调机制：完善城乡基本公共服务一体化的协调机制
　　
　　（一）着力构建城乡基本公共服务一体化服务体系
　　要打破城乡的隔离现状，清除生产要素流动壁垒，构建城乡统一的大市场，实现城乡资源的优化配置。当前要通过政策积聚大量农村生产要素来发展城市工业，政府要打破限制城乡资源有效流动的制度障碍，逐步建立各种资源从非农产业和城市向农业和农村流动的机制和平台。方法有：一是改革户籍制度，推进城乡基础教育制度、劳动就业制度、医疗保险制度、社会保障制度、住房保障制度等相关制度的改革，努力消除不同社会阶层，尤其是农村居民和城市居民之间在公民身份和公民权利方面的差别，加强城乡劳动力流动的畅通；二是完善信贷机制，构建城乡资本市场，消除资金瓶颈；三是发展城乡统一人才市场，吸引人才到农村创业；四是整合产业资本，引导城市企业向郊县梯度转移，增强带动作用。
　　（二）坚持城乡一体化的政策导向
　　多年的改革开放，政府的财力人力物力都集中在城市。在当前，国家实行工业反哺农业、城市支持农村建设政策，政府的优惠政策和各项投入要进一步向农村倾斜。要着力优先解决广大农民生存、发展面临着的最直接、最现实、最基本的问题。江苏作为农业大省要加快新农村建设，理应把政府的公共服务资源和职能向农村转移，以基本公共服务为主线推进农村综合改革，从解决广大农民生存发展的基本问题出发，紧紧抓住城乡二元结构中的突出矛盾，明确各级政府在解决“三农”问题中的职责定位。要按照十七大统筹城乡发展的部署，积极统筹城乡义务教育和公共卫生事业，建立起城乡统一的劳动力市场和社会保障制度，不断探索建立农村养老保险制度；完善基本医疗保险制度，推进新型农村合作医疗制度建设，加强三级卫生服务网络和社区卫生服务体系建设，将基本医疗保险制度覆盖城乡全体居民；完善最低生活保障制度，在农村将贫困人口全部纳入最低生活保障范围，解决他们的基本生活问题，实现城乡的统筹发展，建立落实科学发展观和促进新农村建设发展的体制机制保障。
　　（三）强化农村基本公共服务人才的培养和引入
　　教育是民生之基。多年来，江苏各级党委、政府坚持实施科教兴省和人才强省的战略方针，在各项事业发展中秉持“教育优先”的政策，大力推进教育改革，不断加大教育投入，推动教育事业实现了跨越式发展，走在了全国前列。但是人才分布不均衡，尤其是具备相应的专业知识和专业技能的能提供基本公共服务的专门人才在江苏农村依旧匮乏。目前，江苏农村与城市形成强烈反差，不仅人员素质相对偏低，结构也不合理。人才的匮乏以及人员结构的不合理，直接制约了农村基本公共服务的提供规模和服务质量，并拉大了与城市之间的差距。要解决农村基本公共服务人才短缺问题，必须加强相关人才的培养和引入。应充分利用江苏的教育资源，在高等院校及职业技术学校开设为农村提供基本公共服务所需要的相关专业、培养专门人才，并制定出定向培养的长远规划。可实行定向招生的办法，其学习期间的费用由政府助学金的方式予以资助，并且要保证毕业后必须在农村服务一定年限。对于在农村工作的教育、医疗等专业技术人员，除基本工资外，还应发给一定的生活补贴，使他们的收入不低于城市水平，改变目前越是在农村及欠发达地区工作收入水平越低的不合理状况。还应建立起农村基本公共服务人才的准入门槛和退出机制，严格把好各类人才的入口关，提高向农村输入人才的质量门槛。此外，还应实施农村各类公共服务人才的定期交流制度，建立起合理的晋升提拔和退出机制，不断优化人才队伍，为江苏农村基本公共服务水平的提升和全省城乡基本公共服务的均等化，提供强大的人力资源保证。
　　
　　参考文献：
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　　责任编辑：浩 宇