对现行信访制度的几点思考

　　作者简介：王跃(1971- )，男，四川仪陇县人。中共攀枝花市委党校法学教研室主任，副教授，律师，主要研究方向为宪法学、行政法学。
　　摘 要：信访经历了由神秘到公开、不成文到成文、不规范到规范，由“恩赐”到“权利”演绎的历史过程。在不同的历史阶段，信访所展现的弥补国家主流政治功能不足的作用均有或多或少的表现。目前，必须对在我国出现的信访热带来的系列问题进行正确的认识，采取行之有效的方法，使信访从根本上进入“良法”治理的轨道，这对于促进社会和谐已经显得重要而紧迫。
　　关键词：信访；信访权；人民内部矛盾；类型化
　　中图分类号：D922.11 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）08/09-0147-06
　　
　　市场化改革以来，我国的经济发展速度极快，但由多种原因形成的社会矛盾并没有被市场自动化解。从公共管理的世界经验来看，市场化带来的社会矛盾是市场失灵的结果。在我国，社会矛盾的存在和爆发有着多方面的原因。既有来自于因市场化超前于制度化方面的体制性原因，也有因政府自身建设还没有完全适应市场化带来的挑战引起的矛盾。为了正确认识信访问题，着力化解社会矛盾，促进社会更加和谐，对信访制度进行全方位的审视，找到信访“热”问题的影响因素，以期准确地对信访问题作出判断，进而针对当前存在的居高不下的信访事件提出合理的化解建议，是每一个社会科学工作者应尽的职责。
　　
　　一、信访：从“恩赐”到“权利”的演绎
　　
　　信访在我国有着悠久的历史，正所谓不平则鸣。不过，典型的信访主要以上访即“鸣冤”的形式出现，它本质上就是一种民告官的直诉形式。纵观我国历朝历代，只要是处于社会稳定时期，民情上达的渠道大多是畅通的。早在尧舜之时，便已出现了“进善旌”、“诽谤木”以及“敢谏鼓”等直诉形式。西周又设立了“路鼓”和“肺石”。秦汉时设有“公车司马”的官职，专门负责接待直诉事务。从魏晋发端，朝廷便正式设置了“登闻鼓”制度，使直诉逐渐趋向制度化和正规化。明清时期已经从制度上保障了百姓“告御状”的权利。朱元璋曾下旨：庶民可直接向他反映情况，任何官员不得阻拦。清王朝也明文规定：各部门不得扣压平民的上书，访民只要理由正当，拦路告状也是可以的。康熙帝南巡时，苏州一个书生就曾拦轿上书，要求减轻苏州百姓税收负担，康熙帝停轿御览，当即下令有关部门研究处理，减免税收。基于中国特殊的历史条件，信访体制早在上世纪50年代初就出现了，几乎与新中国与生俱来。新中国历史上的“反右”、“文革”更是使信访一度成为我国纠纷解决的主要途径。信访在事实上属于公民的合法权益，通过信访反映的社会矛盾本质上属于人民内部矛盾，因此，有关部门对于信访事件基本上是根据“团结—批评—团结”的公式进行处理。
　　近代以前的中国历史上，官员与民众的关系从总体上看是极其疏远的。地方政权因维护社会稳定结成对付民众的政治同盟，不惜用尽各种方法统治民众。民众的言论权、生存权等不少基本权利长期缺乏有效的保障，地方上官民对立的情形比较严重。其结果就是民众的生存受到严重威胁，他们势必起来抗争，小到个人的上访、大到群体性的动乱、甚至革命。《史记》卷10《孝文本纪》和卷105《扁鹊仓公列传》记载的缇萦上书救父、《梁书》卷47《孝行传》记载吉翂击鼓救父、《紫微诗话》中记载百姓向哲宗告御状的成功及清末四大冤案之一的杨乃武与小白菜一案的成功处理，说明了上访对于身处社会底层的民众来说，意义非凡。但这些典型案例的成功处理，最终取决于作为最高统治者的皇帝及各级官员对民情的重视，属于典型的“恩赐”。
　　当前，我国仍处于经济转轨、社会转型、社会矛盾多发的特殊历史时期，日益复杂多样的人民内部矛盾，各种传统的、新型的社会治安问题等，仍然是影响我国社会稳定的主要因素。由社会矛盾触点多、燃点低、处理难，因而即使事件平息，对于政府的行政体制、公共管理方式的思考与争议仍余音缭绕，而由此引发的参与政治、民主管理的热情更是日渐高涨。［1］种类繁多的上访均具有特定的目的，但归结起来却又是权利。而最为明显的权利形式莫过于为了民生所表现出来的经济权利，受到不公正待遇而表现出来的政治权利，及伴随产生的某种身份权利。从实践和政策层面分析，信访制度的完善及信访工作成绩的取得，充分表现了国家维护稳定、促进和谐的努力和决心。可见，信访制度发展到今天，所经历的由神秘到公开，不成文到成文，不规范到较为规范，清晰地展示出来由“恩赐”到“权利”演绎的历史过程。
　　
　　二、对“信访”类型化研究的价值及应用
　　
　　根据我国现行宪法规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失