突发环境事件的公众参与机制研究

　　作者简介：杨方（1978- ），女，江苏东台人，南京大学社会学院博士研究生，河海大学公共管理学院讲师，主要研究方向为环境社会学。
　　摘 要：公众参与社会管理是当今社会的发展趋势。为了保证公众的有效参与，需要将公众参与制度化，建立和完善公众参与机制，包括决策介入机制、检举监督机制、信息交流机制、冲突协调机制和自救互助机制。为此，需要完善法规体系，转变政府治理理念，加强宣传教育，增强公众参与意识和参与能力。
　　关键词：突发环境事件；公众参与；公众参与机制
　　中图分类号：DF46 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）08/09-0178-04
　　
　　随着全球化和信息化，我们正在进入一个不同于传统社会的“风险社会”，社会突发性危机的“不确定性”、“不可预见性”、“迅速扩散性”都日益增强。［1］道格拉斯和韦达夫斯基在《风险与文化：论环境和技术危险的选择》一书中指出：“人们对物质世界的信任变成了怀疑，过去作为安全源泉的科学和技术，现在成为风险的源泉”。［2］在诸多现代社会风险中，环境破坏的风险逐渐得到了更多的重视。探索研究突发环境事件中的公众参与机制，对于应对近年来频发的突发环境事件具有十分重要的意义。
　　
　　一、环境事件中的公众参与
　　
　　在环境问题领域，公众参与(Public Participation)思想最早出现在环境影响评价(EIA)领域。世界银行认为“参与”是一个过程，通过这一过程，利益相关者可以共同影响并控制发展的导向、决策权和他们所控制的资源。在国际发展文献中，有众多学者对“参与”进行了界定。斯维尔和科波克（Swell & Coppock，1977）认为，公众参与指的是通过一系列的正规及非正规的机制直接使公众介入决策。卡恩等人（Cahn & Passeff，1971；Pearse & Stiefel，1979）则强调参与的分权性质，指出参与是穷人或其他权力贫乏的弱势群体为了增加其对资源及管理部门的控制权而对权力进行再分配的过程。［3］
　　在突发环境事件中，公众参与既是公众分享权力、介入决策的过程，也是公众承担社会责任，与行政管理主体共同应对危机的过程。公众参与是在特定政策制度和法律法规的框架之下，公众个别地或有组织地协助政府部门应对突发事件，开展互助自救活动，促进受影响地区及居民恢复生产、生活的过程。在这一过程中，公众借由参与决策制定、监督政策执行等，表达和实现自身利益诉求。
　　广义上，公众参与指涉一切社会公众，其参与活动与过程主要依托于各类民间环保组织（ENGO）。狭义上，突发事件中的公众参与仅指受特定事件影响的公众的参与过程。现有的关于突发事件的研究中公众常常被置于客体的位置，作为突发事件中需要安抚或控制的对象存在，忽视了公众应对突发事件的主观能动作用。而环境领域关于公众参与的研究也主要侧重于研究日常状态下公众对于环境保护的作用与贡献，对于公众在突发事件危机应对中的作用发挥尚未引起足够重视。因此，本文主要研究狭义上的公众参与，即在突发环境事件中，受影响公众在事件应对与处理过程中如何进行参与并发挥作用。
　　
　　二、建立公众参与机制的重要意义
　　
　　突发事件应对属于政府应急管理的范畴。在风险社会中，政府应急管理模式及策略选择的基本方向之一，就是政府扶植社会力量，与社会力量一起作为应急管理主体。［4］解决环境问题，在不断发展新技术的同时，更应把握环境问题的社会性，重视公众参与解决环境问题的必要性和重要性。［5］
　　参与应对突发事件是法律赋予公民的权利与义务。《中华人民共和国突发事件应对法》第十一条第二