司法行政权与社会管理创新

　　摘 要：司法行政权是一项行政管理权，包含着培育社会自治、促进公民民主法治等内容。加强与创新社会管理不仅是司法行政机关服务大局、服务群众的价值追求，而且，司法行政权的特殊性也决定了它在加强与创新社会管理中不可替代的地位。当前，司法行政机关加强与创新管理体制的基本矛盾是：社会主义初级阶段建设中国特色社会管理体系的需求迅速增长与司法行政工作科学发展相对滞后之间的矛盾。为此，必须重点处理好几项关系：行政管理与社会自治之间的关系、“惩罚”与“教育”之间的关系、公权执行与社会力量参与之间的关系以及法制宣传与依法治理之间的关系，充分发挥司法行政职能，大力推进中国特色社会管理体系建设。
　　关键词：司法行政权；社会管理创新；公民社会；社会权力
　　中图分类号：D926.34 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）08/09-0159-04
　　作者简介：桑先军（1980-），男，山东菏泽人，江苏省司法厅研究室副主任科员，硕士，主要研究方向为中国刑法学、犯罪学以及刑事政策相关问题。
　　
　　加强与创新社会管理是新时期党中央作出的重要战略部署，是司法行政机关的重点工作。作为司法行政机关，立足自身工作特质是做好社会管理创新的前提。司法行政权是司法行政理论中的核心问题之一。我们将之放置在“国家-社会-公民”关系架构中分析其本质属性，探寻司法行政与社会管理之间的基本性问题，从而对发挥司法行政职能作用、促进社会管理创新提出一些观点，以期为理论研讨与工作实践作出微薄贡献。
　　
　　一、“国家-社会-公民”关系架构中的司法行政权
　　
　　科学认识司法行政权是司法行政工作事业发展的基础。无论加强与创新社会管理，还是其他任何一项司法行政工作，都离不开对司法行政权本质属性的剖析。目前，学术界较为一致的观点认为，“司法行政权是指国家权力系统中以管理司法行政事务为主的，兼容部分司法权性质，具有复合性、相对独立性、广泛性、执行性、服务性、管理性、社会性和政策性的一种行政权，是司法行政机关依法行使的司法行政管理权及相关职权，是司法活动中的和与司法活动有关的一种行政管理权。”［1］深入分析此界定，我们不难看出，它是以司法行政权的系统归宿与作用对象两个维度组合而成的结果。司法行政权毋庸置疑属于行政权，而权力行使中又涉及了众多的司法活动，以致兼容了司法权和行政权的双重属性，既具有准司法色彩又不能离开行政权的属性。笔者认为，这种界定方式具有一定科学性，但也存在一些不足，突出的表现就是将司法行政权放置在了司法权与行政权之间显得难以把握其准确“位置”，且没有解决司法行政工作“点广、线多”的困惑，而类似于简单的属性组合。这种似乎“形而上”的权力属性界定，使得司法行政权派生了复合性、广泛性等八种外在特征［2］，复杂而难以琢磨，对实践缺乏足够的指导价值。为此，笔者认为此分析具有科学性，但它是静态的、不全面的。黑格尔曾论证，任何事物都有其本质内容与本质形式。司法行政实践已经充分证实了司法行政工作的职业独立性，司法行政权是具有独立属性的公共权力。权力只有在一定关系中才存在。作为人民民主专政的重要工具，我们应当在静态分析的基础上，将司法行政权纳入到“国家-社会-公民”的关系架构中，进一步进行动态性、发展式分析，全面、系统地揭示司法行政权的本质属性，真正推动司法行政事业科学发展。
　　国家、社会、个体三者之间的关系构架，是人类社会发展进程中的基本主线之一，在不同社会形态中具有不同的表现形式。社会主义初级阶段则集中表现为“国家-社会-公民”的关系架构，我国现阶段孕育而生的公民社会雏形就是此命题的有力实证。正如马克思所说，“在生产、交换和消费发展的一定阶段上，就会有相应的社会制度、相应的家庭、等级或阶级组织，一句话，就会有相应的公民社会”［3］。现代意义上的公民社会具有描述性、分析性、价值性三重相互联系、相互支撑的意蕴，它的价值追求是通过政治国家与公民社会之间确立比较明确的界限，有效避免政治国家对私人领域的不当干预，有效保障个体的基本权利和自由。［4］这里所指的“社会”，是一个具有结构性关系的独立领域，而作为独立性的存在形式必定会有自主的权力表现。架构“国家-社会-公民”关系的关键问题是公权力、社会权力与公民权利的相互协调、相互制衡。公民权的核心是既参与又抗衡国家权力，社会权力的核心在于自治，国家权力的核心是强制力。［5］行政权的执行力、社会自治、公民民主法治，这些关键性词汇构成了司法行政权放置于三种权力张力消长中的哲学范式。
　　我们认为，首先，司法行政权是人民赋予的公权力。德国刑法学家康德认为，以个体为单位组成的国家，看上去是放弃了个体的自由，事实上为的是获得作为一个共同体成员的自由。［6］由此，社会契约是国家权力产生的根源，当然也就是司法行政权产生的根源。其次，司法行政权包含着培育与促进社会自治的社会权。国家与社会之间的契约是司法行政权包含社会权力的基础。我们与其探寻司法行政中的准司法色彩，不如着力分析它所蕴含的社会自治，如人民调解、“两结合”律师管理等职能设置。培育社会自治是司法行政权区别于司法权的显著特色。另外，司法行政权包含着维护公民权利与促进民主法治。维护公民合法权利是我国行政管理的基本点，法制宣传、公证等职能鲜明地表现了司法行政在直接推进民主法治中的作用。这种直接作用于公民权领域的职能作用是司法行政权区别于其他行政权的显著特点。总之，司法行政权以公权力为主体，将培育社会自治、维护公民权利、促进民主法治相融于一体。在公权、社会权与公民权消长的过程中，司法行政权既是他们两两之间相互协调、相互制衡的一个平台，也是三种权力交融发展的一个集中反映。从这个意义出发，我们可以更加清晰地看到在“国家-社会-公民”关系中司法行政职能设置的科学性，也更加深刻地认清司法行政在我党新民主主义革命战争中孕育、在社会主义初级阶段建设进程中繁荣发展的内在动因。
　　
　　二、司法行政的权力属性决定了司法行政工作在加强与创新社会管理中的重要地位
　　
　　改革开发以来，我国经济社会发生了深刻的变化，阶层分化、流动加速、利益多元，社会组织活力蓬勃迸发，新老矛盾叠加交织，社会管理面临着较大压力。从总体上看，我国社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映。加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安的重大战略举措。司法行政权是社会管理活动中的一项重要行政权力，司法行政是社会管理格局中不可缺少的重要力量。立足职能、发挥优势，努力为经济社会持续快速协调健康发展作出贡献，是党和国家对司法行政工作的基本要求，围绕中心，服务大局是司法行政机关履行职能必须坚持的原则。司法行政机关必须将加强与创新社管理作为重点工作，这是时代需求，是司法行政工作追求服务大局、服务群众价值的必然。
　　司法行政权作为培育社会自治、维护公民权利、促进民主法治的公权力，从权力属性上看，司法行政权的特殊性决定了它在加强与创新社会管理中不可替代的地位。所谓社会管理，就是把社会看作一个有机整体，通过运用计划、沟通、控制、指导等手段，使社会系统协调有序、良性运行的过程。［7］加强与创新社会管理的逻辑起点是将社会作为独立的有机整体，这一点与我们前文将社会作为独立的结构化体系具有同样的法哲学蕴含。中国特色社会主义社会管理的客体即为此独立的、结构化的社会系统；主体则是党委、政府、社会组织和公众。在一定程度上而言，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的中国特色社会主义社会管理格局，就是以党委领导为核心，国家公权力、社会权力、公民权在“社会”系统中相互联系、相互制衡而辩证统一社会主义初级阶段实践的过程。法治是社会系统良好运作的保障。横向对比各机关，司法行政机关具有在社会管理中非常特别的地位：静态上，它具有依法治理等职能与浓郁的准司法色彩，是社会主义法治建设的重要力量；动态上，它履行着刑罚执行、培育社会自治等职能，是公权力、社会权力与公民权利相互联系、消长交融的一个平台。可见，相比其他司法工作与一般行政管理工作，司法行政权力属性上的特性决定了它在社会管理体系中的独特地位。从某种意义上讲，司法行政机关甚至可以说是建设中国特色社会管理体系的前沿阵地，是改革一元化传统社会管理体制、构建中国特色新体系过程中各种问题集中体现的微观平台。这也正是司法行政机关对于加强与创新社会管理的特殊意义所在。近年来，司法行政工作在社区矫正、人民调解、法制宣传等职能作用中对推进社会管理创新做出的成效，已经鲜明地说明我国司法行政工作能够在其重要位置上发挥其应用作用。
　　
　　
　　三、立足司法行政权本质，充分发挥司法行政职能作用，推进中国特色社会主义管理体系建设
　　
　　30多年来，司法行政工作取得了巨大成绩，但是在社会管理方面仍然存在着一些问题，它们既有来自整个社会建设与经济建设之间不协调的因素，也有来自司法行政工作自身发展中的一些不良因素。这些问题在各条线工作中具有不同的表现形式，我们不再一一枚举。笔者认为，透过复杂的问题表象，社会管理上的不足主要为以下三点：一是从公权的角度看，在履行行政管理职权时，存在“越位”、“缺位”以及权力运作效率低、不通畅的问题；二是从自治权的角度看，在培育与发展社会民主自治中，存在方法单一、力度不准、重点不突出，社会力量参与效能偏低等问题；三是从公民权的角度看，在维护公民合法权益、促进社会和谐中，存在过多地重视形式和谐，而忽视和谐理念的内在价值追求，多为“授”而少为“育”，缺乏对公民意识与公民文化的培育。而这三点归结于根本，即为社会主义初级阶段建设中国特色社会管理体系的需求迅速增长与司法行政工作科学发展相对滞后之间的矛盾。这是基本矛盾，是司法行政工作加强与创新社会管理的根本问题。离开了这一矛盾单纯谈经济社会发展新变化、谈服务大局、服务群众的价值追求，是虚空的、缺乏针对性与实效性的；离开这一矛盾单纯谈某条线的缺陷与不足，谈某阶段的创新，是凌乱的、缺乏系统性与根本性的。只有真正解决司法行政在社会管理中的基本问题，才能在加强与创新社会管理的战略举措中有所作为。
　　在准确把握司法行政权本质属性的基础上，笔者认为，破解司法行政工作推进社会管理创新中的基本问题，促进建设健全中国特色社会主义管理体系，必须重点处理好以下几种关系：
　　一是正确处理行政管理与社会自治之间的关系。我国社会管理格局中的很多问题都与公民社会的发展状况密切相关。如前述，司法行政机关管理中交织着行政管理权与直接培育社会自治的职权，比较典型的是“两结合”律师管理体制、人民调解管理制度等。众所周知，“两结合”的关键性就是正确处理好律师行政管理与律师协会自治之间的关系。对律师业的行政管理不能“事事过问、处处设卡”，将律协架空、架虚，如此就是我国律师业发展的退步。同样，律协自治也不是放弃律师业的行政管理，司法行政机关应当关注律师业发展的政治性、方向性与原则性问题，及时加以有效的指导与规范。笔者认为，律师行业自治不等于律师自治，司法行政机关应当加强律师惩罚机制的创新，在充分尊重律师行业自治的基础上，探索具有中国特色的律师奖惩措施，切实发挥律师作为社会主义法律职业者在社会主义法治建设中的作用。人民调解是具有中国特色的自治组织。司法行政机关对于人民调解工作的管理活动充满着社会权力色彩。以完善管理体制推动人民调解工作深入发展，不能仅限于队伍、设施与机制衔接上，而且还要注重在调解工作中倡导和谐理念，培育尚和谐、重和谐的社会风尚，努力促进社会主义和谐文化的发展。
　　二是正确处理“惩罚”与“教育”之间的关系。司法行政机关承担着监狱与社区矫正的刑罚执行职能，这是公权力，具有神圣性与刚性。这种刚性的两个基本方面即为惩罚与教育，两者之间的关系可以上溯到报应刑与目的刑之间的论证，触及的是宽严相济刑事政策的基本内核。保障惩罚与教育的有效性是监狱与社区矫正等刑罚执行职能管理体制创新的基本出发点。在加强与创新管理中，过于偏重一方面或其他之外的内容，都是需要警惕的。以社区矫正为例，帮扶工作职能从根本上是从教育矫正派生的，是为了服务、促进服刑人员的再社会化，在此方面的管理创新，不能喧宾夺主而淡化了社区刑罚执行的本质所在。
　　三是正确处理公权执行与社会力量参与之间的关系。完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，就必定要处理好行政权力执行与社会力量之间的关系。承前文所论，这对于司法行政来讲尤为重要。以安置帮教与社区矫正为例。某种意义上讲，安置帮教包含着“控、帮、教”三个字，而辩证地看，“帮”与“教”也是一种社会控制。它既是对服刑人员服刑期间社会化效果的承接，也是对行为人在社会中面对众多消极因素与积极因素的“帮”与“教”。笔者认为，不论是从“帮”的角度还是从“教”的角度，加强与创新安置帮教工作必须把牢基本点——充分依靠社会力量、建立行为人的和谐社会关系，确保行为人的再社会化进程。广泛依靠社会力量对于社区矫正工作更为重要，是社区矫正工作的基本特征与优势所在。加强与创新管理方式，要在社会力量参与的理念上下功夫，加大对社区矫正工作内在价值的宣传力度，增强广大群众对服刑人员行为性质的科学认识；要在社会力量参与能力上下功夫，依据社会志愿者可参与的时间与次数适当进行分类管理；对于相对长期性的志愿者，要进行相关知识与矫正技术辅导，切实提高社会志愿者的工作能力；要在考评机制上下功夫，结合各地社会组织发展状况，设立科学的考评指标体系，督导各地司法行政机关发动、吸收、依靠社会力量推进社区矫正工作。
　　四是正确处理法制宣传与依法治理之间的关系。在经历了二十多年的普法历程之后，全民法律意识显著增强，社会主义法律体系基本形成，社会管理法治化水平显著提高。此时，法制宣传与依法治理的更为深层次的目标即是培育公民意识。著名学者朱学勤曾指出：“公民意识是近代宪政的产物。它有两层含义，当民众直接面对政府权力运作时，它是民众对于这一权力公共性质的认可和监督；当民众侧身面对公共领域时，它是对公共利益的自觉维护与积极参与。因此，公民意识首先姓‘公’，而不是姓‘私’，它是在权力成为公共用品，以及在政府与私人事务之间出现公共领域之后的产物，至少不会产生在这两者之前。此前民间如有意识，只能是诸多‘私’人意识的集合……在中国，这样的‘私’人集合状态有一个十分自然的名称，就叫‘老百姓’。‘老百姓意识’当然不是近代意义的‘公民意识’”。［8］可见，公民意识是法制宣传与依法治理的共同重点。我们必须处理好两项任务的统筹协调，依靠科技创新手段，依靠重点带动全局，依靠服务强阵地，探索培育公民意识的新机制，切实提高社会管理的法治化水平。
　　
　　参考文献：
　　［1］刘武俊.司法行政权的界说极其合理配置［J］.理