加强政府融资风险管控的国际经验及启示

　　当前，我国地方政府融资平台贷款风险已引起了社会各界的广泛关注，防范和处置地方政府融资平台贷款风险已成为银行业的一项重要工作。基于些，在收集整理部分国家规范政府举债行为，防范和化解政府融资风险的相关经验做法的基础上，提出了相应的政策建议。
　　
　　一、地方政府融资风险的现状
　　央行发布的《2010年中国区域金融运行报告》显示，当前地方政府融资平台贷款清理规范工作正有序推进。截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中，县级(含县级市)平台约占70%。报告称，2010年地方政府融资平台贷款持续高增态势有所缓解，与上年末相比，2010年年末多个省市地方政府融资平台贷款增速回落明显，由50%以上降至20%以下。国际金融危机发生后，我国政府出台了4万亿元投资刺激规划。在执行过程中，地方政府纷纷将组建投融资平台作为解决配套资金不足的主要渠道，致使平台贷款规模快速增加。据央行发布的统计数据，至2009年年末，金融机构地方政府融资平台贷款余额约7.38万亿元，同比增长70.4%。
　　地方政府融资平台虽然对弥补基础设施建设资金缺口、有效扩大内需、促进经济平稳较快发展发挥了重要作用，但与此同时，由于平台举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范，一些地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大。加之一些银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等问题逐步暴露出来。平台贷款的信用风险和平台自身的风险，给宏观经济运行带来了不稳定因素。
　　正因为此，去年6月国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。通过对融资平台公司的权利和责任作出明确规定，并对该类公司运营进行规范，避免了风险进一步扩大。
　　根据央行对2008年以来全国各地区政府融资平台贷款情况的专项调查显示，各地依靠财政性资金偿债的公益性项目融资平台公司已得到重点清理规范，贷款平稳收缩。此外，金融机构对地方政府融资平台贷款的风险管理政策，从原先过度依赖地方政府信用逐步向落实抵、质押担保措施转移。调查结果表明，当前对地方政府融资平台发放的贷款以抵、质押方式为主，采取信用方式发放的贷款占比有所下降。并且约五成以上地方政府融资平台贷款投向公路与市政基础设施，此前市场所担心的平台贷款向土地储备集中的情况有所缓解。
　　不过，通过调查也可以清楚地看出，地方政府融资平台贷款依然普遍存在额度大、期限长、用途监督存在一定困难的问题，其中5年期以上的贷款比重超过50%，其中的信用风险引人关注。再加上部分平台运作机制不健全，缺乏可持续发展能力，自身风险也不容忽视。
　　
　　二、国外部分国家规范政府举债行为、防范和化解政府融资风险的主要经验
　　(一)制定法律保障。在地方政府债务管理比较成熟的国家，都有一套行之有效的法律制度框架作保障。例如，美国宾夕法尼亚州的《地方复兴法案》及俄亥俄州的《地方财政紧急状态法》、日本的《地方自治法》及《地方财政法》、南非的《市级财政管理法案》、巴西的《财政责任法》、俄罗斯的《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》等都是各国地方债务管理的法律基础。
　　(二)设定举债权限。各国对举债权的限制手段主要表现为三个方面：一是年度计划限制。如日本、澳大利亚、墨西哥等国，每年制订地方政府举债计划，地方政府依计划进行举债。二是审批程序限制。如韩国、土耳其、巴西、委内瑞拉等国实行中央政府审批；爱尔兰、希腊、卢森堡和西班牙等国实行政府部门审批；加拿大、瑞士、墨西哥等国实行地方权力机关审批；匈牙利等国短期借款由当地市长批准实施，而长期借款则需由地方议会批准。三是规模与期限限制。举债规模限制主要采取由上级政府确定每年的举债总规模，或制定固定的上限。如阿根廷、巴西、意大利等国通过债务承受能力上限来限制地方政府举债规模，其偿债承受能力具体化为“偿债支出/地方政府收入”和“偿债支出/地方当前储蓄”两项指标。在许多国家，地方政府的举债期限都被限制在债务投资项目的受益期之内。
　　(三)严格预算管理。为防止地方政府过度负债，各国对地方政府债务大多实行硬预算约束。在美国，各州的法律或法令都要求实施平衡预算规则，其中35个州的平衡预算法令要求预算执行中出现的赤字必须在财政年度末期予以消化，禁止结转到下一年度；还有10个州虽允许政府年末有赤字，但必须反映在下一财政年度的预算中，并确保能够偿还。根据南非《市政财务管理法案》，地方政府债务收入作为地方政府收入的一部分，纳入市政府财政计划和预算管理。在澳大利亚，借款委员会负责审查联邦政府和各州政府的举债提议，分析各级政府的财政状况、基础设施建设需求及其对国家宏观经济的影响，根据情况有权调整债务预算。针对举债用途，多数国家规定，除短期债务以外，地方政府举债只能用于基础性和公益性资本项目支出，不能用于弥补地方政府经常性预算缺口。
　　(四)实施规模控制。一方面，实施需求控制即借款方控制。巴西《财政责任法》规定：地方政府借款额不得超过资本性预算的规模，州政府债务率要小于200%；市政府债务率要小于120%；新增债务率不得大于18%；担保债务比重必须低于22%。美国对市政债券发行规模也有所限制，规定债务率为90%～120%，负债率在13%～16%之间。俄罗斯《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》规定，地方政府借款的上限为预算支出的15%。保加利亚规定市政府借款不得高于其当年收入的10%。另一方面，实施供给控制，主要是控制银行及其他提供贷款的非银行金融机构等。巴西中央银行规定，地方政府债务余额与银行净资产的比重必须小于45%。加拿大规定，银行最少承担与任何违约相关的净损失的15%，以激励银行严格评估地方政府债务的风险。
　　(五)强化风险预警。风险预警的成功典型主要为美国“俄亥俄州模式”和哥伦比亚“红绿灯”模式。美国“俄亥俄州模式”将地方政府债务与其财政状况联系起来，通过相关指标来衡量地方政府的债务风险水平，风险高的地方政府被列入“预警名单”进行监控，严重的则被列入“危机名单”，并成立专门的“财政计划和监督委员会”督促其在规定期限内化解危机。哥伦比亚“红绿灯”模式将地方政府债务与其偿付能力联系起来，重点考察利息支出率和债务率两个指标。如果债务利息支出率小于40%且债务率小于80%，则处于“绿灯区”，允许地方政府借款；否则，就处于“红灯区”，禁止地方政府借债。
　　(六)加强信息披露。在美国，1983年颁布的《政府会计、审计和财务报告》确立了政府债务报告的基本准则。在瑞士，公民可以通过表决来决定贷款或项目拨款、单笔支付信贷或年度拨款、贷款等事项。在巴西，地方政府每年须向联邦政府汇报财政账户收支情况，每四个月须发布政府债务报告并公之于众，这些信息的披露主要依靠与所有银行联网的国家信息系统完成，所有的借贷交易情况必须在信息系统中登记，否则将被视为非法交易。
　　(七)建立偿债基金。在保加利亚，为减少政府债务风险，对政府担保的债务设置严格的限制，建立偿债准备金。在美国，偿债准备金数额为还本付息总额的100%～120%或者是债券发行价值的10%，偿债准备金来自于债券发行溢价收入、发债人提供的资本贡献、投资项目收益或信用证收益。在日本，地方政府能以税收收入作为其发行债券的担保，地方政府每年须按照债务余额的1／3提取偿债准备金。在印度，14个邦政府建立了统一的偿债基金，中央银行是该基金的管理人，基金筹集方案根据中央政府和印度储备银行的计划制订。
　　
　　(八)实行严厉惩处。严厉的惩罚措施可以有效预防地方政府举债中的道德风险。南非的《市政财政管理法》规定，市政府会计长、财务总监、负责财务管理的高级官员或政府所属高级公职人员，如被控在地方政府举债过程中存在弄虚作假或贪污腐败，则给予行政处罚，情节严重的处以罚款或五年以下有期徒刑。在巴西，对不履行《财政责任法》规定义务的责任人，给予人事处分、革职和禁止在公共部门工作、罚金甚至判刑等处罚。
　　
　　 三、经验启示
　　(一)建立地方债务管理的制度体系。当前，我国必须抓紧制定和完善相关的法律法规，使地方政府债务管理逐步走上法制化轨道。一是要修改和完善《预算法》等法律，允许地方政府合法发行债务；二是有必要制定地方债务管理方面的法律，规范地方政府举债的范围、审核权限、资金投向、偿债责任、危机处理等。
　　(二)建立适合我国的债务规模控制和风险预警机制。从各国情况看，管理地方政府债务的有效手段之一是合理确定地方政府债务规模，建立科学的风险防范和预警机制。为此，应结合我国国情，建立可量化的指标，包括预算比例、债务总量额度、债务风险预警信号等，并给出确定性的参考值。同时，相关指标要量化到每一级政府，要进行供给和需求双重控制，严格预算管理。特别要通过确定一系列预警指标及判别标准实现债务风险预警，通过对财政债务的规模、结构和逾期违约展开实时监控，对负债的变动趋势作出分析评价。通过测算每一项负债的参数以及债务违约概率，确定未来偿还债务对财政资金的支出需求，正确评估和防范风险。
　　(三)理顺地方政府的举债行为。一是加大对地方政府性融资平台的监管力度。目前地方政府普遍拥有种类繁多的融资平台，大多数平台依托政府信用或者公共资源(如土地、矿产等)作为抵押物，以企业法人的名义进行大量融资。为此，应加强对这些平台融资的清理和梳理，及时掌握其融资进度和规模，淘汰那些本不具备举债条件的平台；对有条件的融资平台要进一步加强监督，规范管理。二是扩大发债力度。在短期内，可考虑适当加大中央政府代替地方政府发债的规模，逐步替代地方政府非规范的平台融资，为有序控制地方政府性平台融资创造替代条件。从长期看，这也为逐步构建较为规范的地方政府发行市政债券积累经验。三是建立地方政府投融资责任制度。无论地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的融资发展行为，都应要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限尽可能与政府任期相一致，并严格管理地方政府的担保行为。针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效偿债的情况，应探索实施追究主要领导人的责任制度。
　　(四)完善地方债务信息披露制度。地方政府正当借债、变相借债及隐性借债均应公开化、透明化。各级政府应编制政府债务收支计划，公布当年举债情况、偿还情况、债务余额、或有债务、偿债能力和风险指标等，迫使地方债务显性化和直接化，这有助于加强政府债务管理以及降低债务规模。
　　(五)建立地方政府偿债基金管理制度。从国外经验可以看出，偿债基金是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施，目前我国大部分地方政府还没有建立真正意义上的偿债基金，需尽快推进。建立偿债基金的资金来源可以多元化，如各级财政部门通过财政预算安排一部分、债务项目建成后产生的收益、纳入预算管理的政府基金等。
　　(河南省中国人民银行新野县支行)