加强我国政府内部控制的思考

　　【摘要】 政府部门内部控制作为政府管理的组成部分，是政府履行职责的基础，是成功财务管理的基石。因此，加强政府内部控制有利于政府部门切实加强内部管理，提高公共资金的使用效益，更好地履行公共受托责任。文章拟就如何加强我国政府内部控制提出相应的对策建议。
　　【关键词】 政府部门； 内部控制； 对策建议
　　
　　政府部门内部控制是否健全有效，不仅影响政府部门的行政效率和效果，而且影响社会公共资源的配置效率。当前，我国正值转变经济增长方式和调整经济结构的关键时期，资源浪费现象，政府部门执法不公，行政不作为、乱作为等问题比较突出，加强政府内部控制是进一步深化改革，提高制度建设质量，规范行政权力运行，提高资源利用效率的重要举措之一。
　　
　　一、强化对行政权力运行的监督和制约
　　2004年，最高审计机关国际组织修改了《公共部门内部控制指南》，不仅扩大了政府内部控制的主体范围，而且明确了各主体的内部控制责任。指南认为，内部控制的责任主体对政府部门内部来说，不仅包括管理层，而且包括政府内部审计机构和全体员工；对政府部门外部组织而言，不仅包括最高审计机关和民间组织，而且包括立法机关、司法机关和其他组织。也就是说，加强政府内部控制需要建立多层次的监督体系。
　　（一）社会各界参与的外部监督
　　作为立法机构，全国人民代表大会要把有关政务公开的立法提上重要议程，坚持以公开为原则，不公开为例外，把公开透明作为政府工作的基本制度；进一步完善公众参与政府立法的机制，保证人民群众的意见得到充分表达；对事关改革发展稳定大局、人民群众切身利益和社会普遍关心的热点问题，应要求各级政府部门主动向同级人大常委会报告，接受全国人民代表大会常务委员会的监督检查，以调动人民群众的积极性和创造性、维护公平正义、规范权力运行为宗旨，促进权力运作的公开、透明，促进各级政府部门建立健全内部控制制度，提高行政效率，增加全体国民的福祉。
　　财政部门是内部控制的主管部门，负责组织、指导各级政府部门建立、健全内部控制制度，并提供经费支持。国家审计部门作为最高层次的政府监督体系，应负责评价政府机构内部控制系统的有效性，及时报告发现的重大缺陷，提出切实可行的改进建议，并进一步完善整改跟踪制度，强化监督检查，及时督促各级政府管理层持续改进内部控制，更好地履行公共受托责任。
　　此外，各级政府部门还应采取多种形式强化群众监督。在作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面的意见，意见采纳情况及其理由要以适当方式反馈或者公布。为此，应建立健全重大决策听证制度，扩大听证范围，保证听证参加人具有代表性，并进一步规范听证程序。在决策执行过程中，要进行跟踪监督，完善群众举报投诉制度，了解社会公众对决策实施的意见和建议，及时对决策进行调整。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，有关行政机关要认真调查核实，及时依法作出处理，并将处理结果向全社会公布。阳光是最好的防腐剂，社会公众的诉求为政府部门完善内部控制制度提供了重要参考。
　　（二）各级政府部门加强自律
　　在注重外部监督的同时，也不能忽视政府内部控制的自律，应讲求自律与他律并重。在政府组织内部，各级管理层应注意营造和维护积极的内部控制环境，良好的内部控制环境既是其他内部控制要素的基础，也是内部控制成功的基石。因此，上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要依法、依纪追究有关领导直至行政首长的责任，督促和约束政府机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责。同时，各级政府部门还应进一步完善重大决策风险评估制度，凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大决策项目，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。在进行风险评估时，应建立由部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估机制，通过抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险因素进行科学预测、综合分析，制定相应的风险降低处置预案，并将风险评估结果作为决策的重要依据。未经风险评估的，一律不得作出决策，对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要严肃追究相关人员的责任。
　　
　　二、加强政府内部控制的法制建设
　　（一）确立内部控制的法律地位
　　最高审计机关国际组织成员国中的大多数国家，均通过法律或在法律范围内确定政府机构的内部控制责任。我国自20世纪90年代以来陆续出台了一系列法律、法规、部门规章和规范性文件，对政府部门政务、人事、财务、会计、信息处理技术等方面的内部控制进行了规范。而且，从2003年起，中国内部审计协会陆续发布了一系列准则，对政府机构建立、完善内部控制具有积极的指导作用。但总的来说，我国目前还没有一部专门针对政府内部控制的立法，已有的法律法规和规范性文件大多只是停留在内部会计控制层面上，与现代管理需要和国际惯例有较大差距。因此，建立健全政府内部控制的法律规制势在必行。
　　首先，应通过立法确定政府内部控制的目标和总体要求，明确各级政府部门管理层对建立和维护有效内部控制系统的责任。至于各部门具体的内部控制内容，则可以通过法规、部门规章、规范性文件等作出规定，并根据实际执行情况灵活进行调整。
　　其次，应强化政府管理层的内部控制责任，使政府部门对各级人民代表大会和广大纳税人更加负责。要求每个政府部门都必须记录、评估和监督内部控制制度，政府组织中的每个人都对内部控制承担责任，不断积累经验、创造条件，逐步实行内部控制定期报告制度，即政府机构每年测评、报告内部控制情况，并通过独立的内部审计机构公布财务状况审计报告，以此促进各级政府持续改进公共管理实务，更好地履行公共受托责任。
　　（二）尽快建立内部控制规范体系
　　目前，我国尚没有一部完整、规范的政府内部控制准则，各级政府部门的各项控制活动均以标准化的规定和说明作为执行的依据，无法将内部控制根植于政府组织的持续运营中。令人欣慰的是，财政部已在企业内部控制标准委员会下，专门设立了政府及非营利组织内部控制标准咨询专家组，正在进行相关课题的研究工作。2010年4月，中国财政部、审计署、证监会、银监会、保监会五部委联合发布了《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》、《企业内部控制鉴证指引》，至此，完整的企业内部控制规范体系已经建立。在制定政府内部控制规范时，可以参照最高审计机关国际组织的《公共部门内部控制指南》，以及国际会计师联合会提出的《公共部门治理——管理层视角》的报告，合理吸收企业内部控制的成功经验，结合中国国情，从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及监督五个方面建立相应的标准，并陆续制定内部控制应用指引、评价指引、鉴证指引，进而形成系统、完整的政府内部控制规范体系。
　　
　　三、逐步向信息化全面控制转变
　　随着电子信息技术的快速发展，电子政务迅速普及，政府部门内部控制的形态、方式、流程、环节、信息载体及沟通渠道、沟通方式均发生了较大变化。2006年，COSO委员会明确提出将信息技术列为控制活动之一，并指出信息技术的设计与执行应切实有效并有助于实现财务报告的目标。与此同时，政府内部控制也从会计控制、管理控制转向信息化全面控制，内部控制测评重点随之发生转移，更加关注信息技术环境下的控制环节，如增加业务有效性测试环节；增加记录接触控制测试环节；减少职责分离控制测试层次等。由于我国政府内部控制起步较晚，一些地方政府的内部控制仍局限于传统的会计领域，较少触及管理领域，因此，当务之急是加强管理控制，包括财务管理控制、业务管理控制、决策控制等，同时关注信息技术的应用与控制，投入人力、物力、财力进行研发，逐步转向信息化全面控制。
　　
　　
　　四、充分发挥内部审计的防护作用
　　内部审计是内部控制的重要组成部分，内部控制又是内部审计部门的工作对象之一，内部审计的作用不仅是查错防弊，而且是兴利和增值共存。实践表明，内部审计对提高政府内部控制质量起着至关重要的作用。
　　（一）加强内部审计机构的独立性
　　从发达国家的经验看，政府部门内部审计机构的独立性是保证其作用发挥的先决条件。以美国为例，正是由于确保了督察长的独立性，政府内部审计工作才取得了显著成效。督察长办公室的报告不仅促进了增收节支，而且提出了一系列改进财务管理和内部控制的建议，逐步奠定和巩固了内部审计机构在政府内部控制中的重要地位。但是，由于我国内部审计机构起源于行政命令，许多政府部门对内部审计的作用及其独立性特征认识不足。有些政府部门的内部审计职能是由若干部门共同履行的，致使职责分散混乱，内部审计的作用无从发挥。有些政府部门虽设立了独立的内部审计机构，但由于在人员、经费等方面受制于部门领导，难以独立工作，审计结果也未受到重视。因此，加强政府部门内部审计机构的独立性刻不容缓。
　　（二）拓展内部审计的业务领域
　　目前，我国还有相当一部分政府内部审计主要从事财务会计方面的检查，相当于财务会计的自审过程，对经济性、效率性、效果性等管理领域的关注不够。而在市场经济发展成熟国家，政府内部审计的工作领域已从传统的财务领域扩大到政府内部管理领域，又从政府内部管理领域扩大到政务领域。伴随着我国行政改革从政企分开向依法行政的不断发展，由政府越位、错位和缺位引发的预算执行和财务收支不规范问题、政府行为合法性控制不力问题等，理应成为政府内部审计关注的重点。
　　（三）加强内部审计部门与其他部门的沟通与协调
　　内部审计工作范围广、涉及的部门多，很多时候需要借助于其他机构和人员的参与。例如，内部控制自我评估就是请具体执行某项内部控制的相关人员，就内部控制制度本身及其执行效果发表意见，指出存在的缺陷并提出改进建议。另外，内部审计人员提出的审计建议也需要相关主体的理解和支持才能得到贯彻实施。可见，内部审计职能的发挥，在很大程度上取决于管理层、被审计单位以及其他职能部门对内部审计工作的认识和态度。为了达到预期的工作效果，内部审计人员要加强与组织其他部门的沟通与协调，取得相关部门的支持与配合，保证内部审计工作的顺利进行。具体而言，内部审计人员可以事先制定沟通计划，列出需要了解资料的清单，注意沟通的时机、环境等因素，根据不同交流对象的特点运用适当的沟通技巧与方法等。
　　
　　【参考文献】
　　［1］ 国家审计署审计科研所课题组.政府部门内部控制失效溯源［J］.财经，2007（5）.
　　［2］ 刘玉廷，王宏.美国加强政府部门内部控制建设的有关情况及其启示［J］.会计研究，2008（3）.