进一步加强会计法规制度建设的思考

　　【摘要】 文章回顾了我国会计法规制度的建设历程，对进一步加强会计法规制度建设进行了思考。
　　【关键词】 会计； 法规； 制度； 建设
　　
　　会计法规制度建设所走过的历程，最为直观地反映了我国会计体系建设和会计改革的全部内容和丰富经历。在新时期，如何适应信息经济发展的要求，承前启后，开拓创新，进一步加强会计法规制度建设，修订完善《会计法》，成为当前研究的重要课题。
　　
　　一、我国《会计法》两次修订的内容
　　中国会计改革开始于1978年，1979年国家财政部拟订了《中华人民共和国会计法（讨论稿）》，1985年1月，第六届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）。
　　（一）第一次修订的内容
　　为了适应经济社会发展的需要，1993年12月，第八届全国人大常委会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国会计法〉的决定》。修订的内容包括：1.进一步完善了有关会计制度；2.扩大了会计法的适用范围，即将适用范围由修订前的“国营企业事业单位、国家机关、社会团体、军队”扩大到“国家机关、社会团体、企业、事业单位、个体工商户和其他组织”，使《会计法》的适用范围由原来的国有单位扩大到了所有单位；3.将《会计法》的立法宗旨定为“发挥会计工作在维护社会主义市场经济秩序、加强经济管理、提高经济效益中的作用”，这一修改，意味着会计工作由维护国家利益观向维护公共利益观转变。
　　（二）第二次修订的内容
　　1999年10月，第九届全国人大常委会第十二次会议再次通过《关于修改〈中华人民共和国会计法〉的决定》。修订的内容包括：1.进一步修改了会计核算规则，提供了可行的法律依据，保证了会计资料的真实性和完整性；2.明确了单位负责人对本单位会计资料和会计工作的真实性、完整性负责，划清了单位责任人与会计人员的责任范围；3.修改了立法宗旨，确定为：“为了规范会计行为，保证会计资料真实、完整，加强经济管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序。”4.对会计核算工作作出了新的规定；5.要求国有和国有资产占控股地位或者主导地位的大、中型企业必须设置总会计师；6.强调了会计监督的重要性，提出了由政府监督、社会监督和企业内部监督结合的“三位一体”监督体系；7.规范了会计从业资格，要求会计岗位的工作人员必须持有会计从业资格证书。
　　
　　二、会计法规制度建设对会计工作的作用
　　（一）提高了会计工作地位
　　通过《会计法》对会计行为责任主体的界定，让越来越多的会计人员成为辅助单位领导作出经济决策的助臂，会计人员在复杂经济事务中发挥的作用越来越重要，其专业充分显示出特殊性和重要性。会计工作地位的提高还表现在会计机构的独立性。20世纪80年代以前，各级单位没有设置会计机构，只有会计岗位，在《会计法》修订完善之后，随着会计工作的重要性日益凸显，各级单位开始设置独立会计机构，由单位正职或副职直属领导。会计机构的独立，反过来也促进了会计工作地位的不断提高，让会计工作发挥出了更大的作用。
　　（二）提高了会计信息质量
　　会计信息失真，会计人员应负一定责任，但不能负全部责任。这是因为，会计人员在处理经济事务中要遵循单位领导的指示，换一种说法，很多时候单位领导是造成会计信息失真的重要原因。《会计法》出台并经过修订后，解决了这一问题。《会计法》第四条和第二十八条分别规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。单位负责人必须保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项。”这两条规定，明确了单位责任人也是会计责任人，要求单位责任人对会计信息的真实性和完整性负责，不得指示会计人员造假，起到了提高会计信息质量的作用。
　　（三）提高了会计人员素质
　　《会计法》明确提出应加强会计人员的教育，着重培养会计人员的职业素质、政治素质、人文素质和道德素质。《会计法》对会计人员培养方向作出了要求，按照要求，各级各地政府十分重视并支持会计人员教育、培养等基础性工作，每年组织会计人员的继续教育和法规制度培训。各单位也开展培训活动，狠抓会计人员素质培养，并出台各种措施鼓励会计人员利用多种形式提升自身素质。经过努力，会计人员的学历结构得到根本性改变，职称得到了提高，高级会计师和会计师已经成为会计队伍的骨干。会计人员掌握了会计、管理、人文等多方面的知识，协调各方面关系的能力和处理复杂经济事务的能力得到明显提高，知法、守法、用法意识得到进一步增强。
　　
　　三、现行《会计法》的不足之处
　　（一）内部监督作用无法发挥
　　就目前我国会计人员的管理现状来看，内部会计监督的目标很难实现。这是因为，一方面，《会计法》第五章第三十六条明确规定：“各单位要设立会计机构或在内部配置会计人员”，而会计人员通过聘用上岗，在行政上要受命于单位领导或负责人，那么，在行使内部会计监督时会受到上级干扰，很难有效发挥内部监督作用，至少在制约单位领导或负责人的会计违法行为上存在短板现象。另一方面，《会计法》第四章第二十七条中提出了内部监督的一些要求，但其中对内部审计的办法和程序只说“应当明确”，而怎样明确内控制度，却没有更进一步引导性的阐述，可操作性差。在现实中，许多企业都成立了内审机构，设置内审人员，但起不到相应作用，因为他们不知道如何才能对本企业进行有效的会计监督。
　　（二）外部监督力度不足
　　随着会计管理体制的不断完善，注册会计师发挥的作用越来越重要。《会计法》第四章第三十一条规定：“任何单位或者个人不得以任何方式要求或者示意注册会计师及其所在的会计师事务所出具不实或者不当的审计报告”。但是，目前还存在注册会计师执业环境不太规范，与国际要求还有差距；业务竞争不正当，政府部门对注册会计师的监管力度不足；被监督单位出资委托注册会计师；以及受中国人情社会影响，注册会计师出具带有“人情味”的《审计报告》等问题，使得注册会计师队伍没有较好地发挥出职能作用，外部监督力度不足。
　　（三）对领导违法行为处罚偏轻
　　《会计法》规定：“对授意、指使、强令会计机构、会计人员及其他人员实施上述行为，尚不构成犯罪的，可以处五千元以上五万元以下的罚款”。在现实生活中，不少单位领导为了局部利益，插手干预会计工作，指使会计人员做假账，弄虚作假等，还有的为了个人利益贪污、挪用公款。上述这些行为，性质都是非常严重的，应该给予严厉惩罚，才能达到防止单位领导或负责人干扰会计工作的目的。如果处罚力度偏轻，就达不到防止违法行为的目的，反而会纵容单位领导和负责人肆无忌惮地插手会计工作，走上违法的道路。
　　
　　四、进一步加强会计法规制度建设的思考
　　（一）完善《会计法》的配套法规
　　为了更好地贯彻实施《会计法》，国家已经拟订颁布了一些与《会计法》配套的法律、规章、制度，如在编报财务会计报告、管理会计从业资格和企业内部会计控制等各个方面制定了详细规定，但仍有很多地方需要出台规定或措施进行明确，还要对现有法规中与新《会计法》中不适应的规定进行修改，对不完善的地方加以完善。如进一步修订《企业会计制度》和《企业财务会计报告条例》，明确规范会计核算方法，建立“三位一体”监督体系，以及企业负责人应当对财务会计报告的真实性和完整性负责等，加快配套法规的建立与完善速度，及时解决《会计法》执行过程中可能面临的矛盾和问题。
　　
　　（二）加大“犯罪前违法惩罚”力度
　　近年来，许多上市公司做假账，在季报、年报上捏造会计虚假信息，证券市场违法现象不断出现，给股民带来了巨大损失，也给A股市场带来了恶劣影响。在面对上市公司会计信息造假的同时，需要加强对会计立法的反思，为什么证券违法现象屡禁不止，究其原因，是因为违法所得的收益要大于违法成本，所以才会有会计信息造假的现象发生。应对这种情况，就需要在会计立法时加大“犯罪前违法惩罚”力度，加大违法成本，使违法成本与违法收益相近，从源头上预防会计信息造假等违法行为。同时，必须严厉惩处会计领域的犯罪活动。《会计法》明令禁止的事项，都应在《刑法》明确罪名。如编制虚假财务会计报告、虚开发票、故意提前确认或推迟收入以及收入不入账、私设小金库等严重的违法会计行为，应以相应的罪名定罪。在监督检查中发现有实施上述行为的有关人员，都应该按涉嫌犯罪移送司法机关。另外，以上会计领域的违法行为，除追究会计人员的法律责任外，还要追究单位负责人的法律责任。只有这样，才能杜绝这些违法行为。
　　（三）在修订《会计法》时增设民事责任条款
　　在违法责任方面，现行的《会计法》主要规定了行政责任，如违法问题牵涉刑事责任，则移送司法机关处理。这种规定只追究行政责任和刑事责任，没有对违法问题的民事责任作出任何说明。投资者被损害的利益没有得到任何补偿。因此，应在修订《会计法》时增设民事责任条款，使会计违法在承担行政责任和刑事责任的同时，也要承担对利益相关者遭受损失的民事赔偿责任。这点可以借鉴西方国家的会计立法条款。在我国《会计法》中增设民事责任条款。
　　（四）注重建立外部监控模式
　　要解决当前会计信息造假问题，关键是建立外部监控模式，强化政府监督职能。可以借鉴美国公司会计监察委员会的思路，在保证监管机构的独立性和权威性的基础上，建立以政府为主导的独立监管模式，不仅要对企业进行外部监管，而且也要对国家机构进行外部监管。同时，要积极发挥注册会计师的监督职能，保证外部监督的有效性。为此，要重视注册会计师的管理与培养。首先应在提高注册会计师的职业道德上下工夫，加大注册会计师的职业道德培养。其次，加强对注册会计师职业质量的行业监管力度。要建立注册会计师质量监督体系，对注册会计师的工作进行监督，行业协会要出台法规对注册会计师进行自律和监管，增大处罚力度，提高监管和处罚的权威性。
　　（五）关注会计信息质量的提高
　　高质量的会计信息是会计分析可靠性的保证，应在修订完善《会计法》时关注以下几个方面：一是扩大会计报告披露范围。扩大会计报告的披露范围国际上的趋势是注重丰富表外信息，充分利用脚注、旁注、附表及其他财务报告的方式披露。会计报表包括主表、附表及报表说明，不可否认主表的主体地位，但同时也应注意到主表披露的局限性，许多与财务信息密切相关的非货币计量信息，如对前景的预测、债权人的反馈情况、管理绩效情况、业务流程情况等，也都是决策者所密切关注的。因此，在现有基础上，会计报表可充分利用表外披露的方式，对主表披露的不足之处进行非货币性计量的补充，从而为分析提供更为全面的信息。二是丰富资产的计量属性。可以有针对性地对不同类型的存量资产采用不同的计价方法，对历史成本原则的计量方法进行修改补充。对于有原始价值记载的，以原始价值为准，但同时要考虑将由有形损耗和无形损耗所带来的价值损失，在年末按折旧费记入资产增减变动表中；对于账面价值已不能反映其真实价值的资产，可用重置成本法定价入账；对于改扩建的固定资产要按改扩建固定资产的净值加上改扩建支出可以资本化的部分重新确定固定资产的入账价值；对于一次购入分期支付的固定资产采用现值进行计价入账；对于某些固定资产在使用多年后报废时需要支付大额处置费用的情形，在刚开始购置固定资产时就考虑进去，以现值进行计量；对于处于某些特殊地段的房屋建筑物，如具有投资价值，可适当引入公允价值进行计量等等。这样，确保存量资产的准确计量，不仅增强了会计计量信息的准确度，同时也增加了会计分析的可信度。
　　
　　【参考文献】
　　［1］ 赵永年，吴春敏，于中光，等.浅析认真贯彻新《会计法》［J］.现代会计，2005（6）.
　　［2］ 孙建维.对《会计法》有关内容浅析［J］.山东水利，2001（S1）.