新一轮西部大开发农业自我发展战略研究

　　2010年是我国实施西部大开发战略部署十周年，2010年4月召开的国务院常务会议强调，今后10年西部大开发必须要以增强西部地区自我发展能力为主线，以保障和改善民生为核心，以科技进步和人才开发为支撑，进一步完善政策、加大投入、强化支持。西部新10年政策方向表明，培育西部自我发展能力是中央今后发展战略的出发点和落脚点。西部地区在“十二五”时期发展的核心和重点将围绕西部农业发展展开。
　　
　　一、新时期我国西部地区农业自我发展形势和思路
　　
　　十年来，我国西部地区农业发展迎来前所未有的政策机遇，但由于历史、地理等多方面原因，西部地区农业发展总体水平还较低，与全国其他地区的发展差距还很明显，现代农业发展任务还十分艰巨。新时期西部农业要实现自我发展，内部和外部均面临一些新情况。
　　（一）优惠政策框架逐步完善，政府投资拉动式发展向政府指导带动式发展转变
　　前十年西部大开发涉农优惠政策主要集中在三类，即税收优惠政策、土地优惠政策以及外资投资优惠政策。政策正在由“输血”向“造血”演进，2005年以前，政策多以输血为主，主要通过转移支付、对口帮扶等手段，预计“十二五”期间，国家对西部地区的支持方式将更多地围绕如何增加地区农业自我发展的切入点，依托产业和科技，建设现代农业示范区，培育农业企业自主创新，扩大对外经济合作，发展外向型农业，实现区域经济活力的提升。
　　（二）耕地资源约束日趋严峻，粗放式自我发展向高效集约式发展转变
　　西部地区人均经营耕地面积为2.5亩，尽管面积大于东中部地区，但水资源匮乏、土壤肥力差、多处于山区和沙化地区，可利用耕地资源不足。又因为分配承包地要肥瘦搭配、远近结合，每户耕地又被分成若干块。小规模且分散的生产方式增加了我国发展农业集约化经营的难度。而随着工业化、城市化的快速推进，我国耕地资源还将继续减少。我国粮食生产的重心正逐渐从东部向内地再向西部地区转移。占国土面积1/6的新疆已成为我国最大的商品粮后备生产基地。
　　从资源条件上看，受耕地资源约束和农作物高产技术等不确定性影响，西部地区必须通过增加资本投入、应用现代科技和装备、适度集中土地和强化组织管理，集约投入生产要素，提高生产要素的配置效率，实现粗放型增长向高效集约型增长的转变。“十二五”期间，政府将重点围绕耕地资源合理配置和优化升级，引进先进的土地复垦整理技术、农业节水灌溉技术、高效施肥技术、病虫害防治技术、中低产田改造技术、农作物超高产技术等途径，同时吸引和带动农户、企业及社会资金投入农业综合开发。
　　（三）农业功能不断分化，传统式发展向特色式发展转变
　　“十二五”期间，国际竞争将更加激烈，竞争的焦点是创新能力与特色优势。在这一背景下，引导、扶持优势特色农业的发展，是西部地区经济发展的最优选择。发展优势特色农业既要挖掘地方传统特色产业，又要在生产食物和植物纤维等农产品传统经济功能的基础上，拓展如能源替代功能、劳动力吸纳促进功能、休闲观光、生态保护和文化传承功能等。
　　西部地区具备发展特色农业得天独厚的资源优势，如内蒙、新疆、西藏，疆域辽阔，拥有大面积各类草原，是大力发展畜牧业的佳地；又如云南、广西、贵州一些热带作物区，蕴藏着丰富的热带生物资源，烟草、糖料、蔬菜、油料、咖啡、药材、花卉、水果等已具有一定规模。这些都为地区发展特色农业提供了最基本的条件。同时，立足于西部地区独特的自然条件，如西部地区阳光充足、昼夜温差大，新疆、甘肃、内蒙、宁夏等地沙质土壤只要能得到充分水分和营养，作物就能实现优质高产。因此开发适宜的新作物品种，发展设施农业、精细农业是西部农业产业发展的必由之路。再者，西部地区历史悠久、发祥了黄河文明和长江文明，同时也是众多少数民族聚居地，其农业正在向观赏、休闲、美化等方向扩延，休闲农业、观光农业、旅游农业等新型农业形态也迅速发展成为与农产品生产并驾齐驱的重要产业。
　　（四）生态环境日益退化，资源消耗式发展向可持续发展转变
　　生态环境受到越来越多的关注，而农业是对资源环境和生态条件依赖性最大的产业，丰富的自然资源和良好的环境条件是农业赖以生存和持续发展的基础。西部地区省区面积占国土面积的71%，但其中包括了生存环境条件恶劣的沙漠、高原地带。与此同时，地区许多资源已被过量开采，在非再生性资源呈绝对减少的同时，可再生资源明显显现出衰减态势，如云南省森林覆盖率，已经由新中国成立初期的60%，下降到现在的50%。土地盐碱化、草原退化在内蒙古普遍存在，其河套平原、西辽河平原尤为严重。新疆在土地开发过程中，由于缺乏合理规划，对土壤和水资源利用不当，致使土地盐渍化迅速扩散。青海三江源地区是长江、黄河、澜沧江的发源地及我国淡水资源的重要补给地，是我国青藏高原生态安全屏障的重要组成部分，然而全省80%的草地出现不同程度的退化，草场载畜量平均下降30%，植被减少，水土流失严重，荒漠化加剧，自然灾害频繁。
　　生态环境要素已成为西部地区实现可持续发展不得不考虑的基本要素，必将纳入地区的生产要素禀赋体系之中，成为一个农业发展的内在因素。发展趋势上，通过食物链的加环和生态产业链的延长，将形成“丘陵山地综合开发”、“庭院生态经济综合利用”、“农业废弃物综合利用”、“立体农业种养”等具有地域特色的良性循环增值的发展模式。西部地区未来农业的发展不能是以牺牲环境代价换取经济增长，而是利用后发优势，发展绿色农业、有机农业、生态农业，其生产方式从资源密集型初级产品向资本、技术密集型转型。
　　（五）龙头企业自主创新，分散式发展向依托式发展转变
　　“十二五”国际竞争另一个焦点是创新能力。随着我国改革开放的深入，资源和投资驱动发展的优势不断降低，已逐渐进入了向创新驱动转型阶段，除了在宏观上进行创新环境的改善外，更要强调企业自主创新能力的发展，倡导建立以企业为主体、产学研相结合的自主创新体系。农业企业必将成为农业产业发展最主要的组织形式和连接农民与市场的纽带，是农产品转化增值的源泉，是农业生产规模化、集约化的载体。“乡镇企业”这一带有计划经济色彩的名称将逐步退出历史。
　　近年来，农业企业发展态势良好，一是农业企业数量与规模不断扩大，国家级和省级农业产业化龙头企业数量成倍增长，特别是从事蔬菜、水果、肉制品、乳制品加工的龙头企业的比例大幅增加。二是农业企业集聚效应逐步发挥，形成一批特色化、专业化和社会化程度较高的产业群，如内蒙古奶牛产业带，新疆棉花产业带。三是农民依托农业企业发展的形式更加丰富而紧密，以订单合同、股份合作为主要形式的紧密型组织方式将是今后的发展趋势。“十二五”期间，农业企业自主创新能力政府将注重扶持与农户联系密切的龙头企业，采取“公司＋农户”、“合作组织＋农户”等方式，发展特色经济和优势产业，促进边民依托企业发展生产，增加收入，改善生活。
　　（六）世界经济加速融合，内向型发展向外向型发展转变
　　西部边疆地区凭借其独特的地缘优势，近年来更多地参与到国际分工、开拓国际市场、发展外向型经济中。2010年1月1日，中国—东盟自贸区全面启动，为鼓励边疆地区积极发展与毗邻国家间的边境贸易，中国和东盟10国开始步入“零关税”时代，自贸区的启动，将给广西、云南等省区的发展带来新的机遇。新疆、内蒙、西藏等省区各类口岸通道内联外接的作用也日益显现，对外开放的新格局逐步形成。而边贸繁荣发展的同时，伴随着人们环境意识和对产品质量要求的不断提高，我国西部边疆地区的出口产品在此过程中将受到更多的检验、检测、认证和技术鉴定要求，在采购、包装、标签、广告等方面将作很大调整。
　　
　　因此，实现外向型发展的动力机制和外部条件更加完备：一方面，农业对外开放的进一步深入为我国引进国外品种、资金、技术及服务创造了有利条件，将有力促进我国农业科技进步和产业升级；另一方面，为适应国际农产品市场的发展要求，将推动边疆农业总体素质的快速提升。“十二五”期间，为适应农产品出口的需要，西部边疆农业生产将进一步提高节约降耗能力，整体结构不断优化；农村产业结构将逐步向高质量、高技术、高增值方向转变，创新能力不断增强；农业农村服务业将向便捷化、优质化、标准化、配套化方向迈进，数量和质量不断提升。
　　
　　二、“十二五”西部农业自我发展政策建议
　　
　　（一）进一步加大农业投入的力度，建立资金投入保障机制
　　目前，财政用于“三农”的投入总量虽然不断增加，但由于西部地区自然条件较差、底子薄且对农业的依存度高，所以仍需进一步加大对农业的投入。增加财政对农业的投入，既要求财政不仅在支农绝对数量上保持稳定增长，也要在相对增长率上保持稳定增长；不仅要增加财政支农资金总量，还要从完善国家农业投入法律法规体系入手，建立健全稳定可靠的财政支农投入保障机制。
　　（二）转变农业投入的项目结构，搞好农业发展软硬件环境
　　就农业投入的项目结构而言，一要加大对农业基础设施的投入，提高农业基础设施投入占财政支农资金的比例，为提高西部地区的农业发展水平提供物质保障；二要注重对农业科技与服务支撑体系研究，增加科技成果转化投入；三要加大财政支农资金对农村教育的投入力度，普及农村义务教育，大力支持开展农业劳动者职业教育和科普教育，提高农业劳动者的科技文化素养和技能水平，为提高西部地区的农业发展水平提供优秀人才；四是创建现代农业示范区，以国家现代农业示范区为发展引擎，实行整体推进和重点突破相结合，提高西部地区的农业自我发展水平。
　　（三）依托特色资源优势和市场机制，调动各农业投入主体投资积极性
　　充分利用本地资源优势，因地制宜培育特色产业，大力发展农牧业、观光旅游业、农产品物流业，开发具有地方特色的“精品”或“拳头产品”，使西部地区资源优势转变为经济优势。西部地区的发展要更多地依靠市场机制，充分调动农户、企业以及其他组织的投资积极性，充分发挥各种民间资本，特别是外商投资、国内企业和私人资本的积极作用。主要措施包括以下几个方面：首先，加大对农村社会经济发展所需的公共产品和准公共产品的供给，以改善农村社会经济发展环境，引导和带动全社会资金投入新农村建设。其次，建立健全相应的配套引导机制，如信贷担保机制、农业风险补偿机制、财政贴息机制等，利用财政投资、融资手段优化农业信贷体系，引导金融资源向农村流动，以矫正市场自发调节的不足。第三，进一步扩大东部与中、西部地区间在互利互惠、优势互补基础上的经济合作和对口支援，充分运用政策、资金等手段向西部地区引流资金。
　　（四）鼓励农业龙头企业发挥带动作用，不断促进农民增收和农业增效
　　通过“政府搭台、企业唱戏”，为当地龙头企业做好各项服务工作。围绕农业产业化经营的关键环节，建立发展支撑平台，如帮助建立产权交易中心、土地交易中心、投资项目评审平台、工程招投标信息平台等；制定优惠政策措施，如设立企业贷款贴息基金，积极引入龙头企业，扩大招商引资规模；重点支持节水设施农业、生态有机农业、优势特色产业等产业发展；对西部地区龙头企业积极进行政策引导和资金扶持，采取建立各种专业协会等多种组织形式，使农民与龙头企业建立契约关系和产权纽带关系，结成利益共同体。依托龙头企业的带动，利用企业的加工、品牌、营销优势，带动局部地区农牧民增收，促进西部地区的农业产业结构优化升级和农业经济发展。