加快发展社会养老服务的政策建议

　　“十二五”规划纲要提出，加快发展社会养老服务，培育壮大老龄事业和产业，这既是积极应对人口老龄化和提高老年人晚年生活质量的战略性举措，也是构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的内在要求，更是党和政府向全社会做出的庄严承诺，惟有全力以赴去实现。
　　
　　一、发展现状
　　
　　近年来，我国大力发展以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，养老服务机构数量不断增加，服务规模不断扩大，老年人的精神文化生活日益丰富。
　　（一）养老服务规模持续快速扩大
　　近年来，随着各级财政投入的不断加大，养老服务机构的床位数和入住人员都得到持续快速增加。2004—2009年，各类老年福利机构的床位数从115.4万张增至266.2万张，收养人员从87.4万人增至210.9万人。其中城市老年福利机构的床位数从37.9万张增至49.3万张，收养人员从28.0万人增至32.3万人；农村老年福利机构的床位数从77.5万张增至208.8万张，收养人员从59.4万人增至173.0万人。同时，人均床位拥有量也在不断上升。以60岁为基准，每千名老人床位数从2006年的10.3张增至2009年的15.9张。
　　（二）养老服务机构床位使用率不断提高
　　伴随着人们养老观念的逐步转变和养老服务质量的逐步改善，虽然养老服务机构的床位数持续快速增加，床位使用率仍在不断提高，部分养老服务机构甚至出现“一床难求”的局面。2005—2009年，老年福利机构床位利用率从75.4%提高到79.2%，其中城市床位利用率从74.5%降至65.5%，农村床位利用率从75.9%提高到82.9%。值得注意的是，城市床位利用率有所下降并非意味着城市养老服务床位过剩，而是养老服务质量无法满足城市老年人养老服务需求的反映。
　　（三）社会资本所占比重逐步上升
　　各级政府鼓励社会力量进入养老服务业，从行政审批、资金补贴、税费优惠等方面给予大量政策扶持，充分发挥社会资本参与养老服务提供的积极性。根据全国老龄办的调查数据，2008年民办养老服务机构共有床位41.2万张，约占总数的17.2%，入住老年人23.8万，床位利用率为57.8%。近年来，民办养老服务机构的床位数、入住老年人数、床位利用率均呈大幅度上升，承担着越来越重要的养老服务责任。
　　（四）养老服务多元化特征日渐突出
　　与老年人日益丰富的养老服务需求相适应，养老服务呈现出多元化发展趋势，以介助、介护为主要内容的护理型服务迅速增多，专业型养老服务机构不断涌现，普通养老服务机构开始提供部分居家养老服务内容。在现有养老服务床位相对紧张的情况下，使养老服务资源得到整合与共享，从而提高养老服务床位的利用效率。
　　
　　二、主要问题
　　
　　（一）养老服务增长速度跟不上人口老龄化趋势
　　据测算，2015年我国60岁及以上老年人为2.13亿，按每千人床位数为30张计算，约需床位639万张，按目前床位数年均增长率为13.6%推算，2015年缺口约为66.9万张，而床位数达标的年均增长率约为15.7%。养老服务机构床位数增加将面临老年人口规模扩大和人均床位拥有量提高的双重压力。
　　（二）养老服务城乡分布不适应老年人口变化需要
　　目前养老服务机构城乡分布存在两个显著特征：一是农村多于城市，农村约占总数的80%，但有逐年递减趋势。二是农村利用率高于城市约3个百分点。随着城镇化的不断推进和城乡人口的加速流动，城市养老服务机构发展的压力将会越来越大。
　　（三）养老服务发展受到多种因素制约
　　养老服务发展是一项系统性任务，需要在土地、资金、人力、政策等方面加大支持，统筹协调，否则效果有可能事倍功半。首先，考虑到老年人对就近、便利、舒适等方面的要求，养老服务机构发展需要根据老年人口数量、规模效益和交通等因素来选址布局，给土地供给和场所建设带来难题。其次，在现行分权体制下，养老服务机构发展的事权主要由地方政府承担，部分地方政府无力或不愿意承担这笔大额新增支出，导致床位数增加困难或保量不保质。第三，护理人员培养跟不上养老服务发展的客观需要，给床位快速增加的养老服务业带来重大安全隐患。第四，促进养老服务业发展的政策具有较强的临时性和偶然性，不利于养老服务机构的可持续发展。
　　（四）民办养老服务机构发展存在大量制度性障碍
　　民办养老服务机构是养老服务业发展的主体，与公办养老服务机构相比，目前民办养老服务机构的性质定位相当尴尬，发展处境相当艰难。一些民办养老服务机构处于“四无”状态，即无法人资格、无法开设银行独立账户、工作人员无明确身份及待遇、管理经费无保障。养老服务机构的性质定位不明晰导致管理体制不顺，如敬老院不能独立承担责任，其所有社会经济活动的法律后果只能全部由政府来承担。同时，民办养老服务机构的政策优惠难落实，发展步履维艰。
　　（五）入住对象错位导致养老服务供求更为紧张
　　目前养老服务的保障对象应以失能半失能老人为主，以体现社会互助与社会公平。但现实情况往往是，包括公办养老服务机构在内的大多数养老服务机构选择性地收住自理或半自理老人，失能半失能老人被拒之门外，这既可以减少养老服务机构的服务成本，又能降低养老服务机构的运营风险。但从全社会角度来看，这不仅是公共养老服务资源的极大浪费，而且是养老服务机构公益性的偏离和迷失，长此以往将无法缓解养老服务供求紧张的局面。
　　
　　三、政策建议
　　
　　“十二五”时期要实现每千名老人拥有床位数达到30张的目标，要坚持建机制、保基本、广覆盖的发展理念，建立政府引导、社会主导、公众参与的发展格局，健全城乡统筹、区域协调、稳步推进的发展方式，推动养老服务业的健康持续发展。
　　（一）尽快制定《养老服务机构促进法》
　　建议借鉴《民办教育促进法》，尽快制定《养老服务机构促进法》，对现有与养老服务机构相关的法律法规进行综合提炼，从性质定位、发展模式、资金来源、运营管理、政府职能和法律责任等角度对其进行统一规范，以改变现有综合性立法太宏观、专项立法不系统的格局。在此基础上，出台《养老服务机构管理条例》、《养老服务实施办法》等规章制度。
　　（二）实施养老服务机构发展规划
　　将加快养老服务机构发展纳入各级国民经济和社会发展计划，将养老服务床位数作为社会发展的约束性指标，在此基础上制定专项发展规划，统筹规划养老服务机构发展的总体目标、选址布局、资金来源、场所用地等。在城乡规划、建设和旧城（村）改造中，各级政府要根据老年人口数量增长和养老服务需求提高的需要，将老年公寓、养老院、护理院、敬老院等养老服务机构建设纳入规划。
　　（三）加大养老服务机构建设的财政投入
　　各级政府要把养老服务业发展作为公共服务体系建设的重点，不断增加对养老服务业的财政投入，充分发挥政府资金的引导作用和扶持功能。在继续安排好养老机构建设资金的同时，根据需要适当安排一部分资金用于养老服务机构补助、购买服务和贷款贴息，并建立养老服务财政投入动态增长机制。鼓励金融部门充分发挥信贷支持作用，增加对养老服务机构及其建设项目的信贷投入，适当放宽贷款条件，并提供优惠利率。有关部门协调担保机构解决养老服务机构的贷款抵押问题，财政部门对规模大、前景好、市场急需的养老服务项目给予必要的贷款贴息。
　　（四）整合现有存量资源发展养老服务业
　　鼓励各地利用校舍调整、医院改造、废弃厂房等增加养老服务用地，整合城乡老年服务设施，同时将养老服务机构的合理用地列入土地划拨的基本目录，保证养老服务机构的基本建设用地，确保政策用地用于养老服务领域。符合条件的养老服务机构可以申请开展医疗卫生服务，并成为城镇职工基本医疗保险定点医疗机构。建立和完善养老服务机构与社区、家庭之间的合作平台，开展养老服务机构的上门服务试点工作，实现三者之间的资源共享和优势互补。
　　（五）大力促进社会力量进入养老服务领域
　　鼓励社会力量投资兴办养老服务机构，大力支持和引导不同所有制性质的单位和个人以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴建养老服务机构，开展老年护理服务。鼓励支持慈善机构等民间组织兴办养老服务机构，鼓励下岗失业人员创办家庭养老院、托老所，积极引进和利用外资发展养老服务机构。公建民营养老服务机构在运营主体遴选上实行竞标制度，政府主管部门与入选运营主体就双方的权利义务关系签订合同。政府为民办公助养老服务机构提供床位补贴和人头补贴，在营业税、所得税、车船税等税收上给予减免优惠，并协助落实水、电、气、通信等方面的优惠措施。纯民办养老服务机构实行完全市场化运作，政府扮演好市场秩序维护者角色。鼓励社会力量对养老机构进行捐赠，企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机构捐赠，允许其在缴纳企业所得税和个人所得税前予以全额扣除。