建立环保倒逼机制促进经济发展方式转变

　　环保倒逼机制是促进资源节约、污染治理与减排、产业结构升级、经济结构转型的各种环境标准、手段、政策及其在实践中的相互作用过程。经济发展必须以严格遵守环境保护法规、规章、标准为前提。建立和完善环保倒逼机制是促进经济发展方式转变的有效手段。
　　一、我国环保倒逼机制的现状
　　（一）制定和出台有关环境标准
　　我国现行环境标准体系主要由国家标准、行业标准和地方标准构成。按标准的用途分为环境质量标准、污染物排放标准、污染控制技术标准、环保基础标准、环保方法标准、标准样品标准等。按污染介质和被污染对象分为水质控制标准、大气控制标准、噪声控制标准、废渣控制标准及土壤控制标准等。
　　污染物排放标准是我国环境标准体系最重要的组成部分。通常认为，只要严格执行排放标准，环境质量就应该达标；事实上由于各地区污染源的数量、种类不同，污染物降解程度及环境自净能力不同，即使排放满足了要求，环境质量也不一定达到要求。为解决此矛盾，国家“十一五”和“十二五”规划中均提出了单位国内生产总值能源消耗、主要污染物排放总量约束性指标。目前，主要污染物总量控制指标和排放浓度标准已成为有关部门和地方政府进行环境管理，促进产业结构升级的重要依据。
　　（二）以环境标准为基础，开展环境行政执法
　　以污染物浓度排放标准和总量控制指标为依据，国家有关部门加大了环境行政执法力度，控制环境污染。一是建立了排污收费制度，实行排污即收费与超标收费并存的方式，对污水、废气、固体废物及危险废物征收排污费，对噪声征收超标排污费。二是积极进行末端治理，加大水污染和大气污染防治力度。为了完成节能减排目标，各地加大了重点流域水污染防治力度，加快污水处理厂建设步伐；加强了大气污染治理，对火电厂进行大规模脱硫改造。三是将关停淘汰落后产能、促进产业结构升级，作为环保倒逼的主要手段。四是综合运用环境影响评价、区域限批、流域限批等手段，严把新上项目准入关。污染物末端治理和淘汰落后产能均是针对已有项目（企业、产业），而对于新建项目，各地则综合运用环境影响评价、区域限批、流域限批等手段，严把新建项目准入关，成为促进企业节约资源、减少污染物产生量和排放量的重要推手。五是积极探索排污权交易制度。排污权交易是利用市场机制进行污染物总量控制的有效手段。我国排污权交易还处于探索试点阶段，交易对象包括二氧化硫、化学需氧量和碳排放。
　　（三）依靠司法手段，惩处环境违法行为
　　自20世纪90年代以来，我国的环境立法发展迅速。在资源和生态保护方面，相继出台了土地管理法、矿产资源管理法、水法、煤炭法、水土保持法等。在资源节约与循环利用方面，出台了清洁生产促进法、循环经济促进法。在防灾减灾方面，制定了防震减灾法、防洪法和气象法等。在污染防治方面，先后制定了大气污染防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法等。据统计，截止2006年，我国共制定了8部环境保护法律、15部自然资源法律，颁布了环境保护行政法规50余项、部门规章和规范性文件近200件、军队环保法规和规章10余件、国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项，初步形成了适应市场经济的环境法律体系。
　　在环境保护执法方面，我国已经建立了一套符合国情的制度，如土地利用规划制度、环境影响评价制度、“三同时”制度①、许可证制度、征收排污费制度等等。作为环境保护的主管机关，各级政府的环保机构在当前的地方经济和社会发展中发挥着越来越重要的作用。
　　二、我国环保倒逼机制存在的问题
　　（一）环境标准不完善，修订不及时
　　我国环境标准的制定程序不合理，部分环境标准宽严尺度不一，与经济技术条件的结合不够紧密；浓度控制标准较多，总量控制标准较少；行业型排放标准数量太少；综合性排放标准管理面太大，可操作性不强；环境标准制订、发布、实施和修订的全过程缺乏连贯性。此外，环境标准制定与执行的配套措施不到位；用于环境标准建设的科研资金投入不足；重视环境标准的制定，轻视环境标准的执行；排放标准限值的制订缺乏相应的处理技术支撑；对标准的实施没有明确严格的法律责任和责任主体等。
　　（二）环保市场准入和退出机制尚未完全建立
　　我国环保调控手段众多，如环境影响评价、“三同时”制度、区域限批、流域限批、责令停产停业等，但这些手段在运用过程中还存在不少问题，且缺乏合力，尚未形成完善的市场准入和退出机制。以环境影响评价制度为例，存在问题主要包括：公众参与机制不完善，对环境影响评价机构和环境影响评价报告审查专家的问责机制不严，环境影响评价制度在实施过程中，行政部门存在强调审批而忽视全过程监管、对擅自开工项目处理不到位、对违反环评法行为责任追究不到位等三大问题，监管责任有待进一步落实。
　　（三）环境违法成本低，无法遏制企业的违法排污行为
　　我国排污收费标准普遍低于治理成本，对于超标排污的违法行为，按规定只加收一倍缴纳排污费，不能起到约束企业进行污染治理的作用。此外，环境法规规定的行政处罚种类单一，主要以罚款为主，而且数额过低。我国《大气污染防治法》对超标排污行为规定罚款最高限额10万元。《环境影响评价法》对违反环评擅自开工建设行为规定罚款最高限额20万元。而对造成严重后果的违法行为，《水污染防治法》和《固体污染防治法》规定的罚款最高限额为100万元。《大气污染防治法》规定罚款的最高限额为50万元。这样的处罚数额既不能与违法行为给社会带来的危害性相适应，也远远低于行为主体从其违法行为中所获得的收益。
　　（四）环境监管不力，执法不严
　　有法不依、执法不严、违法不究是环境突发事件频发、环境污染严重的主要原因。有些环境监管人员在执法时流于形式，执法行为不规范。有些地方保护主义严重，政府甚至成为企业环境违法行为的保护伞。一些地方环保执法部门对违法企业的处罚措施重罚款、轻整治，严重损害了法律的权威性和严肃性；在环境影响评价中，强调审批而忽视全过程监管，对未报或未批环评就擅自开工建设项目处理不到位。
　　三、我国环保倒逼机制不完善的体制性原因分析
　　（一）环境管理体制不顺，地方保护主义仍是环保执法的一大障碍
　　我国实行“统一领导、分级负责”的环境行政管理体制，即以行政区划为单位，地方政府对辖区环境质量负责，地方环保部门承担主要的环境管理职责，而上级环保部门对地方环保部门只有业务上的指导权。由于地方环保部门是地方政府的职能部门，其财权和人事任免权主要取决于地方政府，其工作往往受制于地方政府的态度。在现行的以GDP为核心的政绩考核指挥棒下，地方政府往往以经济发展作为优先考虑，对国家制定和颁布的环境政策往往难以落实到位。一些地方政府公然出台各种土政策阻挠和干预环保执法，包庇、纵容污染行为，甚至不惜充当污染者的保护伞。在这种行政管理体制下，国家环境保护主管部门目前尚不能打破地方保护主义，不能对其进行有效的制约。
　　（二）部分基层环保机构以罚代治，挤占挪用排污费
　　2003年，我国对排污收费制度进行了一次深化改革，出台了《排污费征收使用管理条例》，规定排污费实行收支两条线、专款专用的管理模式。但是，目前一些地方环保部门仍然存在违规挤占挪用排污费、“以费养人”的现象。在执法时“重罚款、轻治理”。环保部门收取排污费维持日常机构运转，企业交完罚款获取“排污权”，合法排污，给地方环境污染带来恶劣影响，并严重损害了环保部门的社会形象。
　　
　　（三）环保部门缺乏必要的强制执法手段
　　我国环保法律除《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》规定环保部门有限期治理决定权（以及由此衍生的责令停业、关闭的权力）外，其他法律均将这些权力赋予地方政府；而地方政府往往迫于经济发展压力而充当违法企业的保护伞。在环保部门依法做出有关停产、停业的决定后，只能通过申请人民法院强制执行的方式，迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务。而法院对具体行政行为是否受理和支持还有一套程序，对责令相对人停产、停业，法院认为无操作规定，往往不肯执行。
　　（四）环境执法监督机制不完善
　　与其他行政领域的监督一样，环保行政领域也是以行政监督为主，辅之以人大的监督，而司法监督和公民监督都极为缺乏。由于我国环境立法不完善，使环境行政执法难以准确到位，对环境执法的监督也缺乏必要的司法手段。此外，公众环境维权意识较弱，在面对环境问题时过分依赖政府，一般情况下如果自己的环境利益没有受到实质侵害时，他们大都不会“多管闲事”，能忍则忍；而在自身权益受到侵害时，又由于各种原因而导致维权艰难。
　　四、完善环保倒逼机制的对策建议
　　（一）建立健全环境标准体系
　　1、探索适合我国国情的环境标准制定方法和程序
　　系统梳理我国现行环境标准，加强不同标准制定人员之间的沟通和交流，保证所有环境标准的一致性。在标准制定过程中必须充分考虑我国地区间、行业间的差异，充分听取相关行业、企业、地方的意见，使环境标准的标准值更合理和严谨，避免标准制定得过严或过宽。
　　2、建立环境标准的评价机制
　　政府除监督企业的环境行为外，还应提供必要的技术支持信息。对标准的评价应注重评价该标准在产业导向、市场准入和退出方面的作用，由此建立切实可行的标准评价机制，为标准修订提供量化参考指标。
　　3、建立环境标准的修订机制
　　根据不断出现的新环境问题，有关部门应适时调整现行的环境标准或制定新标准，提高环境标准的可适用性和可操作性。目前我国的环境标准应由侧重于浓度控制逐渐转变为总量控制和浓度控制并重，由侧重于末端控制逐渐转向全过程监控。
　　4、加强环境标准体系和方法的基础研究
　　加大对环境标准基础研究的投入，培养专业队伍进行标准体系与方法的基础性研究工作，着力解决排放标准与质量标准的关系。
　　（二）完善有关环保手段，增强政策协调性
　　在完善各项政策的基础上，增强关停淘汰落后产能、环境影响评价、区域限批、流域限批等政策的协调性，提高政策执行力。
　　1、建立宏观重大经济决策的环境影响评价制度
　　我国现行的环境影响评价主要限定在建设项目对大气、水、噪声和生态等方面的环境影响进行评价和预测方面，对规划的环境影响评价刚刚起步。与具体的建设项目相比，国家的决策行为对环境的影响更大，迫切需要建立政府宏观重大决策的环境影响评价制度。
　　2、加强产业政策与环保政策的协调性
　　国家产业政策应体现资源节约与环境保护的要求，环保政策应符合国家宏观经济政策，使政策之间保持协调性与一致性，提高政策合力。地方环保部门要严格执行国家产业政策，严把环保市场准入关和退出关，避免重复建设。
　　（三）加强环境法制建设，提高环境违法成本
　　为了解决违法成本低、守法成本高的难题，必须加强环境法制建设，提高执法能力。
　　1、完善有关环保法规，提高环境违法成本
　　提高排污费收费标准，提高违法行为的罚款额度，增加针对环境违法行为主要责任人的处罚措施，明确监察部门追究环境执法机关不依法行政的责任等，研究制定环境损害赔偿法。
　　2、加强环境标准与环境法律制定程序的对接
　　为了提高环境标准的可操作性，在制定环境标准时必须明确其法律地位，使其与现有环境法律体系对接。
　　3、加强环境执法能力建设
　　环保部门要注重加强自身行政执法与司法执法能力的培养，增强司法诉讼能力，从调查取证、法律咨询、损害鉴定等方面降低司法成本；司法部门也要加强执法能力建设，使司法体系真正成为监督行政权力的有效手段，通过司法途径对环境违法行为进行监督和打击。
　　（四）深化环境管理体制改革
　　1、改革环境行政管理体制，破除地方保护主义
　　完善干部考核评价机制，改变过去过于注重经济增长的考核机制，转变“唯GDP论英雄”的单一考核方式，从经济与社会、人口与自然等综合、协调、系统发展的角度全方位考核领导干部，进一步探索试点环保机构垂直管理模式。
　　2、加强部门合作，强化环境执法
　　加强部门之间的合作，合力治污，保护环境。发展改革部门在制定产业结构调整政策时，将节能环保指标作为重要标准，限制高耗能、高污染产业的发展，关停淘汰落后产能。环保部门依法做出有关停产、停业的决定后，申请人民法院强制执行，人民法院必须积极加以配合。
　　3、建立公众参与环保的监督机制
　　明确公民与非官方组织的法律地位，明确其在环境争议中的权力；加强环境信息披露，拓宽参与渠道，建立公众参与讨论制定国家环保政策的程序、方式；充分发挥非政府组织、新闻媒体、普通大众的监督作用，对企业的环境违法行为和政府行政执法行为进行监督。
　　
　　注：
　　①“三同时”制度指建设项目中环境保护设施必须与主体工程同步设计、同时施工、同时投产使用。
　　〔国家科技支撑计划课题 “中国循环经济发展模式的系统评价与决策支持技术研究”（项目编号：2009BAC64B02）阶段性成果〕
　　（谢海燕，1980年生，四川宜宾人，国家发展改革委经济体制与管理研究所助理研究员、中国人民大学在职博士研究生。研究方向：资源与环境管理政策）