保障性住房公平分配机制探析

　　摘要：公平是保障性住房分配的应有之义。保障性住房分配不公加剧了社会矛盾，降低了政府的公信力。制约保障性住房公平分配的障碍主要包括公众参与不足、准入条件难设、信息公开不够、监督难以进行、房屋退出难等。提出建立多方共享的信息更新机制、健全保障房分配社会监督体系、建立有效的住房专业管理体系等提高保障性住房分配公平性的措施。
　　关键词：保障性住房 分配机制 公平
　　
　　分配不公一直是保障性住房分配面临的难题。随着保障性住房建设规模越来越大，分配不公的现象不断出现。和前几年小规模的、靠钻政策或系统漏洞，将保障房分配给不符合条件的人有所不同的是，近段时间曝光的违规分配事件逐渐演变为公开的甚至有政策支持的行为。这种现象令人担忧，更令人担心的是到“十二五”期末，保障房将占到全社会住房总量的20%左右，随着这些房屋建成并进入分配环节，违规现象也有可能随之大幅增加。
　　一、保障性住房分配不公的影响
　　（一）加剧社会矛盾，破坏社会和谐
　　党的十六届四中全会明确指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”和谐社会的意蕴阐释了其最主要也是最重要的本质特征——公平正义。换言之，和谐社会应该是一个各阶层均满意的社会，社会的各项政策都能最大化地惠及每一公民而不存在巨大的贫富差距。作为一项惠民的重大社会政策，保障性住房政策的制定必须也只有在社会公平的核心理念下，才能得到广大人民群众的支持与拥护，才能实现政策本身所要达到的目标。
　　（二）影响、降低政府公信力
　　近年来，各地发生的群体事件、社会公共事件屡屡消耗着地方政府的公信力。每有事件发生，民众和政府各执一词，民众几乎众口一词地普遍质疑当地政府对事因的判断、解释，社会舆论“一边倒”引导着事件发酵升级。它警示：必须尽快提升地方政府公信力，让底层民众重拾信心，恢复社会信任感，这是政府依法行政和社会管理的基础。唯此，才能从根本上维护社会稳定。保障性住房分配上的不公事件不断被媒体曝光，大量建设保障房却没有分配给最需要的人，对政府而言，不仅投入的财力、物力以及因保障房建设而承担的债务风险失去了价值，而且会让原本脆弱的政府公信力雪上加霜。
　　二、制约保障性住房公平分配的主要障碍
　　第一，公众参与不足，准入条件难设。科学设置准入门槛是实现保障房公平分配面临的第一道难关。首先准入门槛由谁来设，有哪些条件是问题的关键。目前，绝大多数地方保障房准入门槛由主管部门制定，社会公众无缘参与，有的甚至是由地方主管部门领导拍脑袋决定。其次，条件设定不科学是又一问题。由于各地经济发展、居民收入、保障房实际需求等状况不同，准入门槛也会有较大差异。另外，公共租赁房、廉租房、经济适用房、限价商品房等不同形态保障房，覆盖不同层次的住房困难群体，其门槛条件各有各的针对性和适用范围。但往往是条件多了，操作起来就增加了难度。尤其在申请人收入这块，统计不很全面，导致一些地方出现“开着宝马住保障房”的现象。
　　第二，信息公开不够，监督难以进行。住房申请信息公开透明是社会监督得以有效实现的前提。住房申请人的信息全面不全面，哪些信息对外公布，公众如何复核这些信息目前尚难以解决。此外，管理部门在公示问题上往往含糊其词，使问题不能够完全展示在阳光下，是造成社会公众不满的另一原因。
　　第三，房屋退出难。部分住房申请人入住保障房后其收入会有所增加，有些人收入增加的幅度可能会使其丧失申请保障性住房的条件；也有的人重新购买了商品房，但这些信息很难及时被相关部门发现。即使发现承租人条件超标或违反规定，一般都是让社区工作人员上门告知，并耐心做思想工作劝其腾退，然而这种做法由于缺乏强制性，往往难以达到迫使承租人退出的目的。
　　三、提高保障性住房分配公平性的措施
　　（一）建立多方共享的信息更新机制
　　数据化、信息化等基础工作是保障房公平分配的前提。保障性住房的分配首先要对申请人进行资格审核。目前资格审核程序表面看似公平，但由于我国金融和税务信息系统的不完善，加之个人信用制度尚未建立，在资格审核的实际操作过程中住房保障的公平性极易受到损害。
　　在审核家庭收入之时，目前所能计算的仅仅是工资收入，而在工资之外的其他收入则是隐性的，几乎难以计算。住房保障所需的单位收入证明可信度也很低，容易弄虚作假，这就有可能导致高收入者也进入经济适用房购买和廉租房承租行列。现有制度虽然制定了保障对象的标准，但缺乏严格的审核制度；或即使建立了审核制度，但缺乏对申请人住房状况和收入状况的真实信息掌握，无法准确审核保障对象的实际收入，造成了保障供给与保障对象存在一定程度的偏离，影响了住房保障政策的公平性。
　　今年两会期间，致公党中央提交的一份提案建言，积极推动建立住房保障、房地产、民政、公安、税务、银行等部门的信息共享机制，建立居民经济状况核查系统，直接查看申请家庭的存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记、公积金缴纳等情况，从而了解申请者家庭的实际经济状况，提供申请保障性住房所必须的核查报告。
　　（二）健全保障房分配社会监督体系
　　社会监督是保证公平性的有效手段。各地政府在保障房分配公示申请人终审信息时，首先要做到信息透明，把准入门槛要求的信息全部依法依规公开，并最大限度地畅通社会监督渠道。据了解，2011年重庆市拿出1000万平方米公租房接受申请，首次公开摇号配租共有22317件申请和15281套公租房参与。整个摇号配租过程都是在公证处公证人员的监督下进行，部分重庆市人大代表、市政协委员、监察部门工作人员，以及部分公租房申请人见证了摇号配租过程，当地电视台还进行了现场直播。重庆市国土资源和房屋管理局局长张定宇向记者介绍，在经公证处公证人员查验公证后，重庆市首次摇号配租结果通过公租房信息网和当地报纸，向社会公布，接受监督，无异议的向申请人发放配租确认通知书。成功配租的申请人，从4月份开始陆续住进公租房小区。其中的方法可供各地分配保障性住房借鉴。
　　（三）建立有效的住房专业管理体系
　　在公共住房制度比较成熟的国家，都有一套行之有效的专业管理体系，这个管理体系由不同的机构组成，这些机构从功能上可以划分为决策层和执行层。决策层指为公共住房专门成立的决策协调机构，负责制定政策和长期发展计划，整体负责与计划、财政、金融、土地、法律、建设等部门的协调运作。执行层来具体落实公共住房建设和运行。例如，韩国国家住房政策审议委员会和建设交通部，美国的HUD（Housing Utilities Department），新加坡的住房发展局，中国香港的房屋委员会和房屋署等机构在本国、本地区住房保障中都发挥了积极作用，这些经验可以给予我们重要的启迪。
　　（四）建立健全相关法律法规
　　作为一项惠及大众的民心工程，国外的经验是，完善的法律为保障性住房政策的执行保驾护航。美国的住房保障政策实施效果显著的原因之一就是有完善的法律保证。在我国，完整的规范社会保障性住房政策的法律几乎没有，只有国务院颁布的一些行政规章，而且这些行政规章本身也未形成一个完整的体系。故此，解决问题的关键在于尽快制定一部高位阶的类似于国外《住宅法》的法律，详细规定住房保障的指导思想、保障目标、保障原则、保障对象、保障标准等问题，明确规定居住权是公民权利的重要组成部分，从而为建立住房保障制度以及相关政策措施的采用提供法律依据。
　　业内人士建议，应尽快出台基本住房保障法，既要明确各级政府在推进住房保障工程中的责任，又要规范保障房分配、运营、流转环节中存在的种种混乱行为。要通过行政、法律手段对弄虚作假者进行处罚，增加其欺骗成本，遏制其骗购、骗租的企图。目前，我国厦门、上海等地都出台了关于保障房的地方性法规。当务之急是要在各地立法探索的基础上提高立法层次，抓紧制定国家层面的住房保障法律，以确保3600万套保障性住房实现公平分配。
　　
　　参考文献：
　　①人民日报：分配公平是保障性住房的生命线，2011—07—21
　　②来建强等. 保障房分配考验政府公信力及社会管理能力[J]．半月谈内部版，2011（4）
　　③王仲彦，申玲．保障性住房市场公平分配研究[J]. 制度建设，2011（13）
　　④沈卫平. 我国住房保障制度建设：经验、问题与发展[J]．现代经济探讨，2009（10）
　　⑤王伟. 分权化住房保障治理模式的经济分析[J]. 财经问题研究，2009（9）
　　（张敏，1977年生，山东郓城人，山东菏泽学院法律系讲师。研究方向：社会保障法）