农民“被上楼”的权益缺失及其保护措施

　　目前，农民“被上楼”、“圈地运动”等相关报道在各大媒体上频繁出现，农民上楼集中居住问题受到了社会各界的高度关注，农民“被上楼”的权益缺失问题更是讨论的热点。这源于国土部推行的城乡建设用地增减挂钩政策（简称“增减挂”），其核心内容是让农民上楼，将节约出的土地作为城镇建设用地指标。为了掌握“增减挂”对农民权益的影响情况，在农业部全国农业资源区划办公室的资助下，中国农业科学院农业资源与农业区划研究所组成了“城乡建设用地增减挂钩中农民权益保护政策研究”课题组，在对全国各地“增减挂”信息广泛搜集的情况下，对部分“增减挂”试点县进行了调研。
　　我们认为“增减挂”的方向是对的，通过土地整理有利于集约节约土地资源，提高土地资源配置效率，但在“增减挂”执行过程中，必须注意保护农民的权益，严禁“被上楼”和“圈地运动”。
　　一、农民“上楼”后的生产生活状况
　　（一）生活条件与居住环境明显改善，但生活成本增加
　　农民上楼后生活条件与生活环境的改善，主要表现为：一是日常生活更加便利。集中居住社区一般离县城较近，同时配有菜市场、超市、学校等设施，对于日常出行、生活用品购置、子女上学、就医等提供了便利条件，生活便利性得到提高。二是生活质量得到了提高。集中居住后社区垃圾得以集中处理，卫生环境得到改善。同时，一些社区配备健身、文化娱乐等设施，一定程度上丰富了农民的精神文化生活。另外，社区配备安保等安全措施，大大增强了居民的安全感。
　　但是，农民上楼后生活成本明显增加。很多集中居住点的农民说:“以前能吃的蔬菜可以自己种，现在什么都要到市场去买，几万元的补偿金，省吃俭用也维持不了多久。”农民的日常生活支出平均每户从11617元增加到15706元，平均每户支出增加了4000多元，增幅达35%以上①。增加的费用主要是水电、蔬菜、禽蛋、粮食等基本生活支出以及文化娱乐、房屋装修、通讯、教育、物业管理等方面的开支。在山东齐河县王石村，600多人被要求拆迁老屋住楼房。该村村民说：“住上楼房后什么都要钱，水、电、气和取暖，一年要花几千元，还有上千元物业费。如果住平房，经济条件差就用蜂窝煤和地下水，能省很多钱。”生活成本的提高对本来就增收困难的农户来说无疑是“雪上加霜”，将会造成“上楼致贫”的不良后果②。
　　（二）农业生产便利性降低，生产方式被改变
　　长期以来，庭院经济和家庭畜养已经成为农民的生产习惯，农民的承包地大多离居住地较近。而农民上楼后拉伸了农田的地理距离，降低了农业生产的便利性。稻谷、麦子没地方晾晒，农业生产工具无处存放，畜牧副业难以为继，最终影响种地生产积极性。例如，四川双流县黄甲镇八角村农民宁可住羊圈也不愿意住新楼房，因为新楼房离原来的村子有2公里，养羊不方便。原来该农户在家种有2亩地，养了40多只山羊，一年卖羊有2万多元钱的收入，同时，在院子里养了猪，喂了一大群鸡，生活平静而安逸。而现在情况完全被改变了，地不方便种了，畜禽养殖也难以为继。一些农民自嘲“扛着锄头上五楼，阳台上面把猪养”。在江苏苏北一个新落成的农村楼房社区，养鸡专业户刘某说：“表面上我变成了社区居民，但还是要靠养鸡生活。”因此，农民上楼后改变了原有的农业生产方式，降低了农业生产的便利性，农民短时间内难以适应。
　　（三）部分地区农民收入减少，农民就业成为关键问题
　　农民上楼后，其承包地和宅基地被置换成新的楼房和部分补偿金，一次性得到10—20万元，但重新安置新的生活以及新的生产方式导致开支增加，农民生存压力在不断加大。吉林省部分上楼失地农民收入状况调查结果表明：64.6%的被调查对象上楼后收入“降低很多”，8.9%的被调查对象收入“降低不多”，15.6%上楼前后经济收入没变化，只有8.4%的被调查对象经济收入“提高一点”。从家庭主要经济收入来源看，上楼失地农民多数没有稳定的经济来源，33.9%的家庭收入主要靠“外出打工”，30.1%的家庭“无任何经济收入来源”，5.0%的家庭主要靠“捡破烂”为生，3.8%的家庭主要靠“房子出租”度日③。
　　二、农民“上楼”后的权益缺失
　　（一）经济权益的缺失
　　在农民“上楼”过程中，一些地方乡镇政府受自身经济利益的驱使，片面强调村集体对农村土地的所有权，忽视农民的土地承包经营权和土地流转选择权，在土地流转的谈判中，不尊重农民的意愿，干预、强迫承包权人流转，甚至严格限制农民的自主权、知情权、参与权和监督权；在征地发包、土地收益分配等方面搞“暗箱操作”，将多数集体组织成员排除在决策之外，以一己或少数人之私利侵害村民集体权益。
　　农民对承包地和宅基地拥有法律赋予的权利，农村土地承包经营权和宅基地使用权是农民的用益物权，是农民的合法财产，受物权法的保护。根据宪法的规定，农村土地属于集体所有，农村宅基地集体所有归家庭使用。宅基地与房产是农民财产的两个不同部分，拥有宅基地可以自由建房，而一旦搬入楼房，农民就只有房产而失去土地。尽管有所补偿，但是，这些补偿对于宅基地的土地价值而言微不足道，宅基地的价值得不到合理体现，其转化为建设用地后的增值收益被地方政府和开发商获取。如南通市港闸区某村民原有0.4亩宅基地、200平方米的房屋，拆迁置换后补偿的新房只有94平方米。安置小区所用土地原来全是农民的耕地，并未办理农地征用手续。农民迁入小区后，不能依法办理国有土地使用权证，只有港闸区房管局颁发的“村镇房屋所有权证”，房屋也不能入市交易。这样的宅基地流转方式，农民显然成为最大的受害者。
　　从农业用地转为工商、住宅等用途的建设用地可以极大地提升土地的价值，这部分增加的土地价值收益毋庸置疑应该由农民享受。但由于目前补偿水平较低，农民能分享到的由于城市化、工业化带来的土地增值收益很少。这样一来，城市发展和农民权益就出现了冲突。据新京报报道，河北省廊坊市国土资源局总工郭立平在接受采访时表示，政府拿钱给农民补偿了旧宅，置换出的建设用地由政府统一调配使用，收益将归政府，农民不再享受土地级差收益。但这并不是个案，从秦皇岛、廊坊等多个地方的新民居工程看，政府将置换出来的建设用地收益全部归政府支配。通过增减挂钩，大约有2700万亩的农村建设用地将被纳入城市建设用地当中，那么对于农民来说将是一笔巨大的损失④。
　　（二）基本社会保障的缺失
　　土地是农民的命根子，它负担着农民的就业、教育、养老等多种社会功能。现阶段中国的社会保障体系未能覆盖所有的农村地区，土地流转后，农民失去了这些权益保障，但却不能和城里人一样拥有国家提供的各种福利。另外，面对耕地与宅基地流转过程中发生的纠纷，大多数农民不知道该如何维护自己的权益，很多农民就求助于上访，希望能够由此救济自己的权益。协商、调解、仲裁、诉讼是救济农民权益的有效机制，但是目前农村并没有比较完善的调解和仲裁机构，农民也不知道运用诉讼维护自己的合法权益。
　　三、农民“上楼”过程中权益受损的原因
　　（一）制度缺损是农民合法权益受损的根本原因
　　在农民集中居住过程中，涉及土地与宅基地的流转，但相关流转制度中保护农民权益的法律体系不健全。例如，一些发达地区农民生活来源主要依靠非农产业，并且在县城购买了住房，出现耕地抛荒、老宅子闲置，对于这样的情况如何处理，目前暂时还没有较为具体的法律制度。土地管理法规定，一户只能拥有一处宅基地，而在实际中，农民可能通过继承或购买房屋等方式拥有2处以上的宅基地，出现“一户多宅”现象。另外，有的农民外出务工、经商，或年老投奔子女，在城市购买了商品房，已经不再回到农村居住，他们要求进行宅基地的转让。但是现行法律规定：宅基地转让的对象只能是本集体经济组织内部符合宅基地分配条件的农户，禁止向城镇居民转让。因此，这就决定了宅基地只能在很小的范围内转让，或者说只能以很低的价格进行转让。
　　
　　（二）监管缺失是农民合法权益受损的重要原因
　　目前，各地的土地整理、农民集中居住工程很大程度上是地方政府、基层组织和基层干部积极参与和推动的结果。但是从上到下各级行政主管部门还没有制定规范的操作层面的具体实施细则，无法对土地整理过程中的行为进行有效监管，基层政府职能异化的问题比较突出，在一定程度上损害了农民的合法权益。在土地整理中，基层政府本应责无旁贷地保护农民利益，但实际上却时常与民争利；一些基层部门为了迎合投资者，降低开发成本，利用自己的强势地位随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权，将“增减挂”演变为一场新的“圈地运动”，给农民和国家利益造成巨大损失。
　　四、“增减挂”政策实施中农民权益的保护
　　（一）充分尊重农民自主权，杜绝强迫农民集中居住
　　2010年11月11日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署“规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点”工作。会议指出，少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益。必须采取有力措施，“坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象”。同时，宪法、土地管理法、物权法等法律、法规明确确认，土地的归属有国家所有和农村集体所有两种形态。作为集体的村民对本村的土地享有完整的所有权。这种所有权与政府对国有土地的所有权是等价的。对于宅基地，农民家庭虽然不享有所有权，但现行法律也承认，这是一种永久性建设使用权。基于这一法律事实，地方政府无权随意整理农民的宅基地，拆除村庄，强迫农民集中居住，必须根据农民意愿，让农民自主选择。
　　（二）完善征地补偿制度，保护农民合法收益权
　　农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩既要为工业化、城市化腾出空间，也要为农民谋利，实现互惠双赢。要充分尊重农民意愿，解决、制止强制征地、强制拆迁的错误行为。要加大对征地制度的改革以及市场化的操作，一方面可以最大限度保障农民的土地权益，另一方面也可以为农民市民化提供必要的资金。要保障农村土地集体所有者的权益，赋予农村集体建设用地和国有土地的同等地位，实现农村土地与城市土地的“同地同价同收益”，提高农村土地的资产性收入。同时必须最大限度地把农村土地整治节省出来的建设用地留给农村使用和开发，最大限度地让农民分享开发经营集体建设用地带来的收益，真正让农民得实惠获福利，保证农民以土地参与工业化和城市化的权利。
　　（三）加大力度解决进城落户农民的社会保障问题
　　农民进城落户后，城市政府要加大对这些“弱势群体”的扶持力度，实现进城落户农民社会保障全覆盖，提高保障标准。在条件不具备时，保障标准可适当低一些，在条件具备时，向城市“原住民”看齐，推动农民工社保与当地居民社保接轨，解除进城落户农民的后顾之忧，使他们安心落城。当这部分有稳定就业岗位和完善的社会保障的农民工实现市民化后，更利于其退出农村的土地。
　　（四）探索宅基地和承包地回购、置换等政策
　　农民上楼后，是否放弃承包地、宅基地，都要在农民自觉自愿的基础上进行，不能把放弃承包地和宅基地作为农民上楼换市民、换社保的前提条件，更不能强制要求农民退地。对于自愿退出承包地和宅基地的农民，也可以采取土地换社保、提供免费培训、廉租房或给予住房补贴、子女免费义务教育、享受城镇最低生活保障等多种政策措施，鼓励农民自愿退出承包地和宅基地。
　　（五）允许进城农民继续享受集体财产权益
　　农民即使进城了，也有权享受集体财产的收益。要建立集体经济组织成员按人头共有的财产制度，将集体资产量化为股权，量化到个人，允许在集体经济组织成员内转让、继承、抵押或变现等，保证集体经济组织内的成员无论身处何地、何种身份，都能享受到其收益，促进进城的农民能“平安落地”。
　　（六）加大对进城农民的培训力度，提高其就业技能
　　进城落户的农民非常关心就业的可得性和稳定性，要采取切实的配套措施，加强对进城落户农民的就业技能培训，多渠道、多途径促进就业，确保一户有一人以上就业。要提高农民的就业、创业能力，并发展符合实际的产业，搭建农民进城就业平台，更好地促进农民进城稳定就业并安家落户，推动城乡一体化发展。
　　
　　参考文献：
　　①韩俊. 引导集中居住的探索与政策思考[J]. 中国土地，2007（3）：35—38
　　②郑风田，傅晋华．农民集中居住：现状、问题与对策[J]．农业经济问题，2007（9）：4—7
　　③郑沪生，吉林省失地农民城市适应问题研究. 湖南社会学网， 2009—11—29
　　④胡加荣. 北京失地上楼农民就业的政策选择[J]．首都经济贸易大学学报，2007（3）：55—61
　　（本文系农业部全国农业区划办委托项目“城乡建设用地增减挂钩中的农民权益保护研究”阶段性研究成果）
　　（易小燕，1979年生，江苏南通人，中国农科院农业资源与农业区划研究所助理研究员。研究方向：农业资源管理与公共政策。陈印军，1960年生，河北衡水人，中国农科院农业资源与农业区划研究所研究员。研究方向：农业资源利用与管理。杨瑞珍，1960年生，内蒙古丰镇人，中国农科院农业资源与农业区划研究所研究员。研究方向：农业资源利用）