城乡教育的非均等化研究

张勇

（山东大学政治学与公共管理学院，山东济南，250100）

城乡教育的非均等化研究

张勇

（山东大学政治学与公共管理学院，山东济南，250100）

基本公共服务均等化，要求实现社会的机会和结果均等，实现人人共享改革的发展成果。然而，我国城乡之间的教育差距在不断拉大，成为了影响社会公平正义的重要障碍，成为了影响和谐社会构建的重要因子。因此，要充分发挥政府的职能，吸引多元力量参加到教育事业中来，才能够逐步实现城乡教育的均衡发展。

基本公共服务；城乡教育；非均等化

经过30多年的改革开放，我国经济迅速发展，尤其是近几年，我国GDP以10%左右的速度增长。但是，城乡之间的经济社会发展差距进一步拉大，基本公共服务均等化成为了人们关注的焦点。基本公共服务均等化是政府实现分配正义、促进社会和谐发展的重要途径，也是政府公共政策的重要内容。基本公共服务均等化对于政府而言，就是指各级政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分和不同社会阶层提供基本均等的公共物品和服务；对于社会公众而言，就是指在一国范围内的全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务，包括义务教育、社会保障等。其实质是指，将公民的政治、经济、社会、文化等方面的差异控制在合理的范围内，在公共服务领域范围内保障社会成员的基本权利相对平等的实现。［1］我国城乡差距较大，基本公共服务均等化的标准宜低不宜高，可以优先考虑解决弱势群体的最基本保障为准则。十七大报告中也提出了：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，而统筹城乡发展的关键就在于教育。教育对于城乡经济和社会发展，居民收入的提高，国家工业化、现代化的实现具有重要的意义。教育是缩小城乡差距，实现基本公共服务均等化的治本之策之一。我国很多学者认为，国家实行了义务教育阶段免除学杂费的政策后，城乡之间的教育就公平了。然而，对我国城乡之间的义务教育进行深入剖析之后发现，我国城乡之间的义务教育问题是表面的平等，其城乡差距依然存在，并未实现均等化。城乡之间的教育不均等有其深刻的根源，实行国家办学、中央集权、财政单一供给的管理模式，“重城轻乡”的国家发展战略等，造成了我国城乡教育的二元化，使得城乡教育一直未纳入到均等化轨道上来。

一、城乡教育的非均等化现状

改革开放以来，我国城乡之间的教育发展一直非均等，教育差距不断拉大，主要体现在以下几个方面：

第一，城乡教育投入的不均等。在城乡二元经济体制下，国家政策以“城市中心”为导向，优先满足和体现城市人的需要，这就造成了城乡之间教育投入的非均等化。尽管近几年，国家增大了对农村教育经费的支出，但是在生均预算内教育经费，生均预算内教育事业经费方面还存在明显的差异。从表1、表2中可以看出，国家对农村的教育经费一直在增加，小学阶段，从2005年的生均1230.26元，到2008年的生均2640.79元，增加了2.15倍；初中阶段，从2005年的生均1355.40元，增加到2008年的生均3390.06元，增加了2.50倍。但是城乡差的差额在不断扩大，2005年—2008年小学阶段生均教育内预算经费，城乡差从130.90元扩大到了147.76元，相差16.86元（详见表1）［2］；2005年—2008年初中阶段生均教育预算内经费，城乡差从206.61元扩大到了255.43元，相差48.69元（详见表2），城乡之间的差距在不断地拉大。

第二，城乡师资力量的不均等。城市的教师质量要明显高于农村。从2001年教师质量来看，城市小学教师具有大专及以上学历的占40.9%，在农村为20.3%，城市比农村多20.6个百分点。城市教师具有大学及以上学历的为23.5%，在农村为9.4%，城市比农村多出14.1个百分点。每个农村小学教师要负担22.7个学生，每个农村初中教师要负担19.9个学生，而城市教师负担学生量分别为19.7个和17.9个。从2005年的教师质量来看，小学教师具有大专及以上学历，城市为78.01%，农村为47.49%，城市比农村多了30.52个百分点；初中教师具有大学及以上学历，城市为62.44%，农村为24.34%，比农村多了38.10个百分点。［3］2001年与2005年对比，小学教师质量城乡差从20.6%增大到30.52%；初中教师质量城乡差从14.1%增大到38.10%。城乡之间的师资力量差距在不断地拉大。

第三，城乡教育机会的不均等。农村学生从小学一直到大学，享受到的教育机会和城市学生相比是非均等的。根据上海教育科学院有关专家的测算，近年来每年大约有500万适龄儿童没有完成初中教育，其中200万适龄儿童没有完成小学教育，这些没有接受义务教育的学生主要是农村人口。2001年，城市小学学龄儿童入学率为99.6%，农村为98.8%，尽管相差0.8个百分点，但是农村适龄儿童基数大，在全国114万未入学的儿童中，城市仅为13万人，而农村为101万。进入高中阶段，城乡不均等进一步拉大，1999年城市的升学率是55.4%，农村是18.6%，城市高中升学率几乎是农村的3倍。进入大学阶段，城乡不均等更加突出。在城乡间，高等教育机会获得的整体差距，城市是农村的5.8倍，在全国重点院校中这个差距高达8.8倍。农民工阶层子女与整个非农阶层子女在接受高等教育机会上的整体差距是5.6倍。［4］

表1 2005-2008年全国城乡小学阶段预算内教育经费生均支出情况（元）

表2 2005-2008年全国城乡初中阶段预算内教育经费生均支出情况（元）

第四，城乡居民受教育程度的不均等。2000年，农村每10万人接受小学教育的人数比例为42.6%，接受初中教育的人数比例为33.2%，接受高中和中专教育的人数为5.3%，接受大专及以上教育的人数为0.484%。城市每10万人接受小学教育的人数比例为23.5%，初中为35.3%，高中和中专为21.1%，大专及以上为8.8%。农村文盲率为11.55%，城市为5.22%，城市比农村低6.33个百分点。［5］

二、城乡教育非均等化的原因分析

我国城乡之间教育非均等化的形成，有其深刻的历史原因及制度背景，也有国家政策的原因。

第一，城乡二元经济结构是其根本原因。著名的美国哲学家、伦理学家约翰·罗尔斯在论证“机会的公平平等”原则时指出：“社会基本结构是正义的主要问题。如我们所见，这意味着首要的分配问题是基本权利和义务的分配，是社会和经济的不平等以及以此为基础的合法期望的调节。”［6］在长期的二元经济结构下，政府把有限的人力、物力、财力投入到城市教育，这就造成城市教育起点比农村高，造成农村教师人员质量差，教学条件差的客观现实。同时，城乡经济发展的不均衡，拉大了城乡居民收入，很多农村家庭由于难以负担基本教育费用，不得不放弃子女的教育机会，这更加大了城乡教育的不平等。另外，城乡户籍制度的存在，农村、城市各自招生，农村学生进城读书需要缴纳高昂的借读费，这就阻碍了农村学生接受优质资源的机会。城乡教育非均等化也就有了必然性。

第二，国家“重城轻乡”的政策是客观原因。我国城市化水平低，60%以上的人口住在农村，农村义务教育理应成为国家教育投入的主要部分。但是，在教育资源的分配上，国家一直重视城市教育的发展，而轻视农村教育，把优秀的教师吸引到城市，把先进的教学设备分到城市，把优秀的大学建到城市，这在客观上就造成了城市乡村教育的差距。并且，我国现行的义务教育投入体制是，城市负责城市，农村负责农村，农村义务教育经费以县乡两级财政为主，很大一部分农民自己负担。城乡财政收入的巨大差距，就造成城乡教育投入的巨大差距。城乡教育不均等也就有了客观性。

第三，农村教育经费保障机制不完善。尽管从2005年，中央政府加大了对农村义务教育经费的保障，这相对于农村以县乡两级财政为主的体制来讲，是一个进步。但是，中央和地方的分担仅集中在学杂费、贫困生教科书费和寄宿制学生生活费等项目上，而教师工资、基础设施建设费用等没有彻底解决。并且，中央政府突出了在教育上的责任和义务，但是省级政府的责任却没有进一步发挥，省级政府在教育问题上责任不足也没有得到彻底解决。这些问题也加大了城乡间教育的非均等化。

三、完善我国城乡教育非均等化的对策

城乡教育不均等成为我国构建和谐社会，实现社会公平正义的一个障碍，促进城乡教育资源的均衡发展，已经成为了整个社会的共同呼声。我们可以从以下几个方面改革创新来达到城乡教育的均等化。

第一，消除城乡二元结构，实现城乡教育均等化。自1949年新中国成立以来，我国就形成了城乡分割的教育体制，这是形成城乡教育非均等化的根源。但是，随着国家经济的发展和国家财力的不断增加，将公平作为社会发展的目标时，就要逐步分步骤地消除城乡教育的非均等化。因此，我们应该逐渐改革城乡分割的管理体制，消除户籍管理制度，坚持城乡教育一体化的政策导向，改变“重城轻乡”的教育体制，实现城乡教育体系的均衡发展，要逐步消除区域差异，逐步消除城乡差异，实现国家城乡教育的统一发展。

第二，增加政府对农村的教育投入，保障农村的教育经费。教育的发展离不开政府的投入和支持，城乡教育的均衡离不开公共财政的支出。在国家教育经费有限的条件下，要加大财政对义务教育的投入，要将新增的教育经费投入到农村及贫困地区，不断优化教育支出结构。只有国家政府拿出足够的资金支撑义务教育的发展，均等化的实现才有可能。针对农村教育主要依靠县乡两级财政的支持，省级政府要统筹管理，强化责任，保证中央对地方教育资金的足额拨付到位，又要采取措施保证下级政府承担资金的落实，发现挪用或是转移的情况，立即处理，保证教育事业的发展。同时，由中央和地方各级政府共同负担农村小学教师工资，列入中央和省、市、县各级财政预算，有县统一管理，保证教师工资按月足额发放。要根据地区发展水平和财力状况，核定中小学公用经费最低支出水平，建立和健全义务教育成本的核算制度，保证合理的师生比例和班额标准。［7］

第三，要鼓励优秀的教师到农村去，提高农村的师资力量。政府可以采取激励政策，给予优厚的待遇，引导优秀的教师人才流向农村，改变农村缺乏优秀教师的现状。鼓励师范院校学生到农村学习支教，对有农村支教经验的教师可以优先聘用等。同时，大力开展中小学教师的继续教育，鼓励和安排农村教师到城市接受学习、培训和再教育，提高他们的教学能力。国家可以实行对口扶持政策，安排农村教师到对口的大学里继续学习，在学成之后回到原来岗位继续为学生服务。另外，可以组织优秀教师到农村任教、锻炼，逐渐探索城乡之间的教师“轮岗制”，有利于城乡教育的均衡发展。

第四，鼓励民间资本进入农村教育事业，完善企业捐赠制度。国家经济的不断发展，民间财富的不断集聚，社会上出现了民间资本投入农村中小学建设的情况，捐资助学、捐资建楼的现象不断发生，政府要充分利用这样的契机，鼓励民间资本对农村教育的支持，扩大农村教育经费的来源。政府可以采用税收政策，对于捐资的企业给予税收优惠政策，吸引更多的企业参与到教育事业中来。同时，大力促进非营利组织、民间团体和基金组织的发展，鼓励他们对农村教育进行支持，从而缩小城乡教育的差距。

实现城乡教育的均衡发展是一项系统而艰巨的任务，需要政府的支持和扶持，需要全社会的共同关注和努力，相信随着国家经济的不断发展，综合国力的不断提高，以及农村经济的不断发展，城乡之间的差距会不断缩小，最终实现农村教育和城市教育的一体化，实现社会的公平正义。

［1］ 李伟.我国基本公共服务均等化研究［M］.北京：经济科学出版社，2010：221.

［2］ 俞云，陈东平.城乡义务教育均衡发展及其路径［J］.重庆社会科学，2010（7）：37-41.

［3］ 迟福林，等.中国(海南)改革发展研究院［M］.北京：中国经济出版社，2008：65-82.

［4］ 胡美灵.当代中国农民权利的嬗变［M］.北京：知识产权出版社，2008：187.

［5］ 李连仲.社会主义新农村建设的理论和实践［M］.北京：经济科学出版社，2007：147.

［6］ 约翰·罗尔斯.正义论［M］.何怀宏，等，译.北京：中国社会科学出版社，2003：85.

［7］ 李连仲.社会主义新农村建设的理论和实践［M］.北京：经济科学出版社，2007：147.

C913.4

A

张勇（1985-），男，硕士研究生，研究方向为社会保障及人力资源。