文莱海洋安全政策与实践

鞠海龙

摘要国家经济过份依赖海洋油气经济的状况决定了文莱海洋安全政策的内在动因。国土面积狭小、人口基数过小的状况决定了文莱不可能依靠自身能力实现海洋安全的状况。在建设有限的海军力量的基础上，积极参与地区安全合作成为文莱海洋安全的唯一选择。文莱独特的国家特征和海洋安全战略决定了它不可能选择冲突的方式解决与他国的海上领土主权和海域管辖权争议的政策趋势，也决定了其他国家同样不能以恃强凌弱的方式解决相关问题的现实。中国应当尽快与文莱就海洋争议问题达成谅解，推动海洋资源的共同开发，以实质性地推动南海地区的和平与发展。

关键词文莱海洋安全和平与发展

文莱陆地国土面积5765平方公里。内陆东、西、南三面与马来西亚接壤，地理、交通条件恶劣。北部沿海濒临南中国海。沿海平原地区与近海地区蕴藏着丰富的油气资源。独特的地理条件赋予了文莱相对稳定陆地安全条件，也赋予了文莱对海洋安全高度依赖的现实状况。

文莱海洋安全政策的内部动因

1984脱离英国殖民统治独立以来，文莱是一个依靠海洋生存、发展，进而发达的国家。文莱海洋经济的发展始于20世纪20年代。文莱北海岸诗里亚地区大量富油地质构造的发现拉开了文莱高度依靠海洋油气资源发展经济的序幕。其后，油气资源的大开发不仅改变了文莱沿海地区的经济状况，而且深刻地影响了文莱的经济结构：一方面，油气资源开发与出口给文莱沿海地区的发展带来了巨大的机遇；另一方面，贫瘠的内陆地区与缺乏发展其他产业的客观状况也使文莱经济日益集中在沿海地区和海洋油气资源领域。

尽管在尚未完全独立之前，文莱即已提出实施经济结构多元化、减少对石油和天然气的过分依赖作为国家经济发展的方向，并先后通过第四、五、六、七、八和九个发展计划，但文莱石油、天然气出口居高不下的局面仍未得到根本改变。20世纪90年代初，伴随着油气产量不断增长，文莱国家年度油气收入就高达30多亿美元，人均GDP就达到2.2万美元。进入20世纪90年代中期，文莱的石油日产量一直保持在20万桶左右，天然气日产量也维持在10.59亿立方英尺左右。文莱石油天然气工业产值长期稳定在国内生产总值的40％左右。期间一些年份甚至高达60％以上。发达的海洋油气产业为文莱带来大量经济利益，以及普遍的社会繁荣。然而，繁荣富庶的文莱也逐渐丧失了改变已有经济发展模式的源动力。

尽管改变过度依靠海洋油气资源发展的缺陷一直是文莱经济发展的一个重要方针，然而，这一改变其实并非易事。2008年，文莱进出口总额为186亿文莱元，其中出口总额为149亿文莱元。当年，文莱日产石油依然维持在18万－20万桶左右，原油出口创汇占出口总额的53.2％，液化天然气占44.6％，相对上一年增长了91.3％。

油气开发是文莱经济的主要支柱。21世纪以来，文莱继续开采的油田有9个，气田有5个。其中，有11个产油区块(8个已经开始产油)位于海上。从油气产量角度评估，文莱石油产量的90％和几乎全部天然气产自海上。鉴于文莱经济对油气产业的依赖，以及油气开发主要集中在海上等特征，海洋油气资源开发的安全与稳定生产已经成为影响文莱经济安全，甚至国家安全的重大战略问题。这也是为什么一些学者认为文莱的国防就是用以保护这些海上油气资源的原因所在。

海外贸易是文莱油气资源开发经济后续环节。海外进出口贸易通道安全是影响文莱海洋经济开发与发展不可或缺的条件。尽管21世纪初文莱仅有在册商船65艘，总载重量也仅36万多吨，但是巨额的油气资源出口仍然促使文莱高度重视海上进出口安全问题。据统计，20世纪90年代，文莱所产石油的46％运往日本，20％运往美国，17％出口给东南亚国家，而天然气的97％则运往日本。南海地区航线和西太平洋航线一直是文莱的海上生命线。进入21世纪后，日本仍然是文莱液化天然气出口的主要国家，占据全部出口的90％以上。而随着东南亚国家经济的发展，诸如印尼之类的国家也逐渐成为文莱的原油主要输出对象国，进口额约占文莱石油出口总量的20％左右。可见，由于石油出口是文莱油气经济发展的重要环节，南中国海航线等周边战略航道成为文莱海洋安全政策不得不考虑的重要内容。

文莱海洋安全政策的外部环境

文莱地处东南亚地区。东南亚及其附近地区是当代地缘政治理论的所谓“破碎地带”，与中东地区一样，既存在重大战略价值，也存在诸多矛盾冲突，这种独特的地缘战略环境决定了文莱的外部宏观战略环境。文莱独立之后即提出了自己海域管辖的权利范围。然而，由于东亚地区传统海权范围与后有的《联合国海洋法公约》之间的差距，文莱与中国、马来西亚之间也存在海洋领土主权与管辖权争议。这种主权权利的争端直接关系着文莱周边地区的海洋安全状况，成为影响其海洋安全外部环境又一因素。

从地区宏观战略环境考察，20世纪40年代中期至冷战结束，文莱的外部宏观战略环境经历了两级对抗到美国“一霸回归”的转变。冷战结束后，俄罗斯放弃继续租用金兰湾海军基地，美军从菲律宾苏比克海军基地撤出，整个南海地区陷入权力“真空”状态。为了重新构建东南亚地区地缘政治结构，美国和日本在20世纪90年代初借助宣扬“中国威胁论”，炒热南海问题，以中国为战略假想敌搭建起东南亚地区地缘政治的基本架构。在美国加强亚太战略影响力的政策影响下，东南亚地区形成的以美国为主导的传统安全形势成为文莱海洋安全的基本战略环境

20世纪最后10年，美国通过联合军事演习、投资、军事设施辅助建设等方式加强了与东南亚国家的军事联系。美国与菲律宾、泰国、新加坡等国举行多种制度化的联合海上军事演习，在菲律宾、新加坡、泰国、印尼与文莱等国投资修建军用实施、租用军事基地或者借用军事海港等措施有效地保证了美国主导东南亚地区的战略态势。美国依凭“中国威胁论”强化东南亚地区战略优势的作为直接恶化了南海地区传统安全环境，引起了东南亚地区国家日益激烈的军备竞赛。

为了确保南海地区利益，越南自20世纪90年代初就开始积极加强军备。继1994－1999年花费3.3亿美元向俄罗斯购买了12架苏27战斗机与12架苏30K战斗机后，越南又在2000年后向俄罗斯购买了2艘导弹船和4座雷达站，并签订了一项建立2艘战舰的技术援助合同。为加强对南海地区的海洋管控能力，泰国率先成为亚洲地区拥有航母国家，并在1999年向美国订购8架F-16战斗机以拓展空中力量。菲律宾与美国签订了《军队互访协定》，并向美国军火商订购了12架战斗机和13艘近海巡逻艇。马来西亚一直将弹丸礁及附近海域管辖问题视为国防安全的重点。马来西亚也购买了6艘近海巡逻艇以加强海域管辖能力。随着美国东南亚政策、南海问题、东南亚各国传统安全政策之间的相关性日益密切，东南亚地区总体安全环境对文莱海洋安全的影响越来越大。

从周边安全角度考察，文莱与马来西亚一直保持相对稳定的关系。这种稳定的关系使文莱几乎不需要考虑什么外部威胁。然而，从国家经济发展过分

倚重油气资源开发与出口，以及它身处南中国海且为南海权益“声索国”之一的现实状况来看，与领国的海洋领土主权及主权权利仍是文莱需要认真面对的海洋安全问题。

文莱1984年独立之后即以立法的形式确定了200海里专属经济区制度，并依此绘制了标明3000平方公里的海域管辖地图，声称对南沙群岛西南端Louisa Reef(即我南通礁，下同略)拥有“主权”。按照文莱国内相关南海地区的立法，以及这些立法与其他国家南海权益主张的关系，文莱与中国和马来西亚在南海主权和管辖权方面均存在争议。按照中国九段线确定的南海疆域范围，文莱的权利主张侵占了中国南沙海域大约5万平方公里，相当于文莱本国面积的8.6倍。目前，文莱在中国断续线内就有两个产油的油气田。

文莱与马来西亚海上领土争端方面主要集中在Louisa Reef的主权归属和婆罗洲海域管辖权方面。马来西亚是后于中国对该岛礁提出权利要求的国家，并于文莱独立之际占领了该礁。法国TotalFinaElf石油公司是文莱在婆罗洲海域的石油开发的重要合作伙伴。然而，2003年文莱与该公司油气探测船在勘探“J-K”油气生产区块时却遭到了马来西亚海军舰船的武力驱赶。由于文莱一直不愿意放弃对Louisa Reef的主权和婆罗洲附近海域的资源开发，因此两国海洋安全关系相对陆地要差很多，有时甚至会出现“剑拔弩张”的局势。

世纪之交，东南亚金融危机为东南亚很多国家带来了灾难。以海盗为害一方为主要特征的非传统安全威胁日益成为东南亚地区最具破坏里的战略威胁。2004年，文莱政府出台有史以来第一部国防白皮书，白皮书宣称，“一系列新的安全威胁已然出现，并足以给国家安全带来重大威胁。文莱与地区其他国家一样，正面临着恐怖主义，以及包括海盗、人员偷渡和武器走私等跨国犯罪的影响。”2007年，文莱出台第二份国防白皮书。该白皮书在“战略环境”部分指出：“恐怖主义袭击所造成的威胁仍然是文莱最为直接的安全威胁。”

文莱海洋安全政策的内容与特点

现代社会海洋安全通常包含两方面的因素。一方面是自身的海洋安全防御能力，一方面是相关海洋安全的国际战略。文莱是东南亚地区小国。狭小的国土面积与为数不多的人口决定了文莱虽然将建设自身海洋安全防御能力视为重要战略举措，但是仍不可能完全依靠自身实力实现海洋安全的现实状况。

自由、独立是文莱海洋安全的核心目标，也是文莱海洋安全政策的主要内容。为了拓展海洋安全纵深，文莱一独立就根据《联合国海洋法公约》及相关地理邻近原则对南沙群岛西南端的Louisa Reef提出主权要求。为了确立主权权利，文莱先后于1987年和1988年两次照会我国外交部表明它对我南通礁的主权要求。1993年，文莱又以立法的形式将Louisa Reef划入其专属经济区范围。然而，与马来西亚和越南不同，文莱并没有占领包括Louisa Reef在内的任何南海岛礁。

“文莱的经济发展主要依赖于石油、天然气工业，而富含石油和天然气的区域大多都位于海上”，确保海上油气田的安全成为保证文莱国家稳定和发展的根本。鉴于海外油气田安全的重要性，文莱海洋安全政策的主要指向是与海洋油气资源有关的海域管辖权，而确保海洋油气生产的安全环境则是其相关政策的核心。1992年，中国出台领海法后，文莱迅速做出反应。不仅购买了3艘近海巡逻艇，而且还拟定了购买英国战机的计划。这正是为什么一些西方学者将保卫近岸的油气田视为文莱海军主要战略任务的原因所在。

依据文莱2004年国防白皮书，保护临海区域的国家利益，实现对近海地区的制海权是文莱皇家武装部队发展的重要战略性目标。2007年，文莱在第二部国防白皮书中再次强调：“增强皇家特遣队(RBAF)控制边境和近海海域的能力是关乎国家安全的战略任务。”无论出于保护近岸油气田的考虑，还是出于国防安全的考虑，近海海域安全都是是文莱海洋安全政策的重心之地。

文莱武装力量十分有限，不可能依靠自身力量抵御外来入侵。于是，加强与东盟内部国家与周边国家、区域外大国的合作构成了文莱海洋政策策略运用的重要内容。独立后不久，文莱即成为东盟成员国。如今，文莱更将东盟及东盟地区论坛视为地区安全合作与对话，确保地区和平、稳定和繁荣的保证。为此，文莱不仅积极参与了东盟2005年地区灾难管理和应急响应机制，而且加入了2007年东盟应对恐怖主义的一系列合作机制。

除了与东盟的合作，文莱对区域外大国的安全合作也给予了高度重视。至今，文莱先后与英国、与美国、新加坡、马来西亚等国签订了多个安全防御协定。根据这些协定，文莱不但参与了同美国、新加坡等国进行联合演习和训练的项目，派海、空军则为直接或间接地参与了美泰、美菲自南海南部、马尼拉湾等地区的演习，而且参加了近年来对南海地区安全形势影响最大的“卡拉特”军事演习。通过这些联合安全合作协议，文莱将自身纳入了一个相对广阔的地区安全机制之内，有效地提高保卫自身海域辖区、海上通道安全的能力。

文莱海洋安全实践的基本内容

独特的地理环境决定了文莱对沿海地区和海洋的依赖，也决定了海上安全环境对文莱的影响。独立后至今，文莱虽然还没有提出完整的海洋战略，但是其国策一直高度重视海上安全对国家防卫安全和经济发展的重要意义。加强海上力量建设，增强与东盟国家及周边国家海上安全合作一直是文莱海洋安全实践和国防战略的重点。

尽管20世纪80年代文莱才实现完全独立，但是它并不缺乏增强国防安全建设的经济条件。油气工业的稳定发展为文莱海洋安全实践奠定了坚实的物质基础。进入90年代，文莱皇家海军有500人，占全国军队总数的12％。冷战结束后国际环境的变化使文莱意识到皇家海军的状况是无法根本无法完成捍卫国家海洋权益，保卫近海油气田这一战略任务需要的。

为了加强海军力量，文莱在增加武器装备方面加大了政府投入的力度。在短短的几年时间内，文莱就迅速将国防预算增加至3亿美元左右，人均大约1100美元，位居亚洲国家前列。文莱皇家海军不但很快拥有了近海巡逻艇，而且还配备了海上巡逻飞机等现代海军装备。为加强海上监控的能力，文莱还投巨资向美国订购了高达4亿美元，包含16架战斗机，3艘导弹巡逻艇等高端武器装备。通过武器装备的更新，文莱皇家海军具备了有效监视和控制海上重点区域的战略能力。进入新世纪后，文莱政府继续保持了支持皇家海军发展的政策。文莱国防部多次明确表示：“只要物有所值且政府能够承担得起，将向文莱皇家特遣队提供一切必需的武器装备，”并承诺通过增加在军事科技方面的投入，来提升文莱皇家部队的作战能力。

通过多年的军备建设，文莱皇家海军力量不断增强。尤其是海上监视与回应、控制海上重点区域方面实践能力得到了长足的发展。根据2004年国防白皮书，海上监视和有效回应是文莱政府明确认定的，在和平时期及面临任何危机之时，保障海洋安全的关键。按照文莱政府的官方表述：海上监视和回应的海洋安

全实践包括100海里和100－200海里两个区域层次，以及各自区域范围内各有侧重的8大战略任务。100海里内范围内，文莱皇家海军主要负责在海岸区域内进行巡逻，保障油气田安全生产，海上交通线的安全、顺畅，对明显的跨国运输作出侦测与回应等四项内容。在100－200海里区域范围内，文莱海军则主要进行常规巡逻，捍卫主权，管理渔业活动，以及对可能的安全威胁发出早期的预警。

进入新世纪后，文莱政府“为了应对在21世纪所面临的困难，”确实下决心以“确保树立正确的国防理念，建设足够的军事能力，发展必须的军事实力”。文莱的海洋安全能力建设也的确取得了突破性的进展。然而，由于国土面积和人口数量的限制，文莱仍然只能拥有极为有限的国防力量。这种客观现实迫使文莱不得不继续在国防安全和海洋安全方面做出继续依赖东盟等区域集团和地区或区域外大国的决策。

按照2004年文莱国防白皮书的表述，文莱仍将继续把与东盟的合作视为地区安全环境稳定发展的基石，其国防政策和国防能力建设也将在地区安全合作的多方面继续发挥积极的作用。正如文莱国防政策所示的发展方向，文莱与新加坡、马来西亚、菲律宾、泰国等东盟成员国，以及与英国、澳大利亚等国的防卫合作协议已经在政策事件中转换为具有实效的军事合作。不仅如此，2009年美国宣布“重返”东南亚以来，文莱同意美国使用其军事设施，允许美国海军进出其海港等老政策也逐渐产生出的新的安全效益。近年来，虽然南海地区安全形势时有紧张，带有潜在冲突意味的地区联合军演的日益频繁，但是站在大多数东盟国家的队列之中，与区域外大国保持着良好关系的文莱并没有感受到太多的安全压力。

这一状况表明，文莱的海洋安全政策在向外部借力的过程中确实发挥了积极而有效的作用。尽管文莱的海洋安全实践在客观上存在着对东盟及区域性安全的严重依赖，但是它的确已经推动文莱成为东盟地区安全与合作不可或缺的参与者。作为东盟地区安全合作的受益者，文莱未来的海上安全政策与实践也将积极维护这一区域性战略合作平台。

结论：文莱海洋安全政策的启示

安全与发展是当今世界各国均面临的两大战略问题。对于文莱而言，文莱海洋安全也包含安全和发展两个部分。其中，确保海域周边安全是其海洋安全政策的主要内容。确保沿海、近海海洋油气资源安全时期海洋安全政策旨在实现发展的内容。文莱是一个国土面积极为狭小，人口不足40万的国家，依靠本国力量根本无法实现基本的安全保障。在特定条件下，文莱只能依靠地区安全机制来确立自身的安全。这种国家的特殊性和安全政策的特殊性带来了两方面的结果：

一方面，尽管文莱与马来西亚、中国存在海上领土主权与海域管辖权的争议，但是它绝不可能选择对抗或者冲突的方式来处理相关问题。另一方面，当文莱选择了以广泛的地区安全合作机制作为自身安全保障的时候，基于一般国际法原则和国际社会的基本准则，地区安全机制的主要参与国和区域外强国都不会轻易允许任何国家随便威胁文莱的海洋安全。

基于文莱及其海洋安全政策的特殊状况，中国在对待文莱南海权益争端问题方面应当采取更为友好和积极的政策。尽早与文莱在海上领土主权与海域管辖权争端方面达成谅解，尽早与文莱在海洋油气资源开发方面开展实质性的合作等问题亟需提到中国改善和发展周边环境的战略议事日程上来。

(责任编辑：张业亮)