刑事政策视角下的永城经验研究

张 荆

刑事政策视角下的永城经验研究

张 荆

(北京工业大学，中国北京100022)

河南省永城市经过三年多改革创新，社会治安明显好转，引起了学界的普遍关注。永城经验是什么?永城经验是否具有可复制性和可持续性?犯罪学教授专家团队为此进行了实地调研。结论是:永城经验的核心是区域特点定位准确条件下的治安手段管理创新;观念变革先行推动社会治安管理创新;建立以“治安卡口堵控网”为主要特色的立体治安防控网络体系;推进警务机制改革，向管理要警力;争取财政投入，迅速推进“科技强警”;构建新型警民关系等。永城经验既有地域的特殊性，也有跨区域的普遍性，为全国社会治安管理创新提供了新思路。而进一步探索社会治安管理创新的长效机制;“科技强警”中的硬件到位和软件跟进;警务评价体系变革中的调查技术手段科学化等仍要进一步完善。

刑事政策;永城经验;警务机制

由中国政法大学、北京工业大学、华东政法大学、河南警察学院组成的犯罪学专家考察团于2011年5月29日至6月4日对河南省永城市公安局信息指挥中心、文化路派出所、芒砀路派出所、芒山派出所的种庄和张庄治安卡点、刘河派出所孙厂治安卡点、卧龙派出所刘园村治安卡点、滦湖派出所治安卡点、拘留所、城郊煤矿等15家单位进行调研，召开座谈会2次，访谈对象12人，收集和分析了相关历史资料，对永城社会治安防控体系建设进行了较全面的考察和研究。

一、问题的提出

永城市地处河南省东部，是省辖县级市，距离商丘市区98公里，有“豫东门户”之称。2007年以前，永城市的社会治安管理名不见经传，2007年刑事案件立案数为4696起，犯罪率为31．3‱，略低于当年的全国平均犯罪率。①2007年全国刑事犯罪立案数为480．8万起，犯罪率为36．4‱。2008年在全省158个县的社会安全感调查中排名120位，即倒数第38位。

2008年以来，永城市的犯罪数量大幅下降，社会治安明显好转。2008年的刑事案件立案数下降至2241起、2009年降至1632起、2010年继续降至1523起，分别比前一年下降了 52．3%、27．2%、6．7%。其中，2009年的犯罪率为10．9‱，低于全国平均犯罪率的30．9个万分点。②2009年全国刑事犯罪立案数为558万起，犯罪率为41．8‱。犯罪率的降低带来社会安全感的提升，2010年永城市社会安全感调查一跃为全省第65位，与2008年相比提升了55个位次。2010年永城市公安局被党中央、国务院授予“上海世博会先进集体”，被评为“河南省平安建设先进单位”。省内外近百家兄弟单位纷沓而至参观学习，“永城模式”、“永城样板”、“永城经验”等报道不断见诸报端。是什么因素促成永城市社会治安的迅速好转和犯罪数量急剧下降?永城的经验是否具有代表性、可复制性和可持续性呢?犯罪学专家考察团带着这些问题意识，从刑事政策学的角度，对永城现象进行了系统调研和分析。

二、永城社会治安管理创新的基本定位

刑事政策是以国家机关、地方政府为主体，以预防犯罪、抑制犯罪为中心，实现社会秩序有序的社会活动过程，包括立法、警察、检察、法院、司法及行政的运行的全过程，其中相关的政策和措施是刑事政策研究的基础。警察阶段的主要任务是实施预防、打击犯罪，搜查、逮捕犯罪嫌疑人等，通过这些活动达到维护公共安全和社会秩序的目的。因各个区域的经济发展、社会环境、犯罪特点不同，其刑事政策的制定应有所差异，应具有针对性。因此，准确的区域定位，有的放矢的刑事政策制定，是预防和抑制犯罪的重要前提。

2008年，现任永城市公安局局长的邵明杰从民权县调入永城，这是一位有思想、有魄力、敬业坦荡、极具人格魅力的公安局长，2009年由他和孙栋梁政委为核心的新一届领导班子走马上任。面对永城市复杂的治安形势，他们深入基层调查研究，科学分析永城市社会治安现状及原有治安管理方式的不足，为社会治安管理创新进行切合实际的定位，根据准确的定位，制定了相应的刑事政策。

永城地处河南、山东、江苏，安徽四省交汇处，全市29个乡镇中就有18个乡镇与外省毗邻，是典型的“一脚踏两省，鸡鸣闻三县”的边界城市，总人口1494464人，其中农业人口1292474，占总数的86．5%，城市化率仅为13．5%，大大低于全国城市化率(47%)，①均为2010年永城统计数据和全国统计数据。属于全国农村剩余劳动力输出大市，外出打工的农民工比例高，农村多为老人、妇女和儿童留守。近年来永城依托自然优势，大力发展煤炭、面粉加工、文化旅游，2010年GDP达290亿元，跻身全国经济发展百强县之一。四省交界的地理环境，农村青壮年劳动力外出打工，村内治安力量空虚，以及地方经济的迅速崛起等要素的叠加形成了刑事犯罪的“盆地效应”，使周边市县的犯罪分子流窜至该市作案的比例高。根据2007年永城犯罪高峰年度的刑事案件立案数(4696起)分析，85%属流窜犯罪，农村发生的抢劫、抢夺案件97%的被侵害对象为老人和妇女。同时，随着煤炭企业和城市的发展，征地拆迁、土地塌陷赔偿等带来的利益冲突凸显，各种斗殴事件增加。面对这些变化，传统的运动式“严打”和“人海战术”已经无法有效地控制犯罪的增加。

面对新的治安形势和特点，在调查研究的基础上，永城市公安局制定出有针对性的刑事政策，主要包括“治安防控网络”建设，特别是加强对治安卡口堵控网和视频监控网的重点建设;争取政府财政投入，强化科技强警力度;改革公安管理体制，充分调动公安民警的工作积极性;转变传统的打防观念，提升公安在预防犯罪中的功能;破除公安机关的神秘主义，改善警民关系等。这些刑事政策针对性强，实施后效果显著。

三、独具特色的“治安卡口堵控网”建设

2009年以来永城市公安局先后研究出台了《街面巡逻防控网建设工作方案》、《社区防控网建设工作方案》、《重点场所管控网建设工作方案》、《区域警务协作网建设工作方案》、《治安卡口堵控网建设工作方案》，着手建立集“打防管控”功能于一体、覆盖全市城乡的立体治安防控体系。

(一)巡逻防控网建设。永城市公安局将城区根据人口、面积、治安状况划分为12个巡逻区，农村以警务工作站为依托划分为若干个区域，科学规划巡逻路线，确定易发案区域的必巡点，采取机动车巡、自行车巡和步巡等多种方式，确保不留巡逻盲区和死角。巡逻实施1名民警带3名治安联防员的“1+3”巡逻防控方式。实行一警多能，交警既管交通也管治安，派出所民警有警接警，无警巡逻，大大增加了市民的见警率。

(二)社区防控网建设。按1名社区民警管辖1000户或3000人的标准，在城市社区实行“1+2”的工作方式(即1名社区民警带领2名专职户籍协管员)，在农村实行“1+3”的工作方式(即1名责任区民警带领3名治安联防员)，加强人口、特别是流动人口的管理，探索“以房管人”、“以业管人”的新方法。

(三)重点场所管控网建设。对全市120余家旅馆、留宿洗浴场所进行重点管理，安装身份证电子自动识别系统，对20余家娱乐场所实行流动“红旗黑旗”管理制度，提高业主对场所治安管理的内驱力。

(四)区域警务协作网建设。定期举办跨区域协作会议，建立多警种、友邻公安机关的协作互动机制，积极开展SIS超级情报平台向周边友邻公安机关拓展，免费为其搭建信息采集平台，共享社会治安信息研判成果。

永城市最具地方特色的是“治安卡口堵控网”建设。扎实的“堵控网”建设对堵截流窜犯罪起到了至关重要的作用。永城市的“堵控网”分为三个层次，即在城区主要路口和闹市区建立了42个治安警亭;在出入城所有道路上建立7个具有高清智能抓拍识别系统、身份证比对系统、出租车查录系统的智能卡口;在内地乡镇主要路口设立30个治安卡点，在与外省、县、市毗邻的乡镇建立了70个结合部卡点。所有治安卡点搭建或租借固定房屋，设立显著公安标识，备有警犬、阻车工具、视频监控、GPS定位对讲机等。在卡口的队伍建设上，成立了7个卡口大队;在100个农村卡口实施“1+2+3”的值守工作方式，即1名民警带领2名治安联防员和3名村组干部或治安积极分子。在对刘园村治安卡点调研时，执勤的苏老汉告诉我们，在村里青壮劳力外出打工，治安力量薄弱的情况下，由公安派出所民警带领设立的治安卡点是保障乡村治安的最好方式。

永城市用42个警亭、107个治安卡点编织成的三级堵控网，配合现代信息管理技术，逐渐构筑了社会治安的快速反应能力，形成了3分钟区域合围，5分钟城区关门，15分钟全市封闭的“以静制动”、打击流窜犯罪的新格局。2011年4月14日上午10时，市公安局接到报警，一辆别克车玻璃被砸，车中37万元现金被盗，犯罪嫌疑人驾驶京KH5566奥迪轿车逃走，指挥中心立即发布各卡口盘查涉案车辆的指令。10时05分，执勤民警发现该嫌疑车在311国道疾驶，迅速派出警车追赶至吕店村，此时正值赶集日，街道车多人多，奥迪车瞬间消失，民警搜查中未发现该车，却发现路边停靠的一辆鲁C2R988奥迪车，于是上前询问车旁两男子，该车突然启动，甩下两名男子向东疾驶，两名男子则拔刀反抗被擒。嫌疑车逃至王引河边，被架好阻车工具严阵以待的民警拦截，掉头回窜至刘河街道无路可逃，弃车西窜，11时25分嫌疑人在一处建设中的民房内被捕获，在作案的奥迪车中搜出21副假车牌、撬盗工具、电子干扰器等。三名嫌疑人是被称为“江洋大盗”的黑龙江人杨某某(男，46岁)，王某某(男，37岁)、张某某(男，31岁)。利用卡口堵控和现代信息技术，该案件从报案到犯罪嫌疑人被抓获仅用了1小时25分钟。

从犯罪学的角度看，当一个区域加大预防和打击刑事犯罪力度时，会出现犯罪者向周边区域流动，拉动周边区域的犯罪率上升的现象。犯罪学专家考察团在对永城社会治安防控体系调研初期，也曾担心这种“犯罪漂移”现象。但调研后的结果是永城周边市县未出现明显的犯罪率大幅上升的现象。

从图1分析看，2008年打造“打防管控网”以来，永城市周边的河南省夏邑县刑事犯罪立案数表现为持续下降;安徽省萧县和砀山县立案数有升有降，总趋势为下降;安徽省涡阳县为有降有升，上升趋势不明显。

图1 永城市及周边县刑事案件立案数

项目 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年2931 4696 2241 1632 1523河南夏邑县 832 907 846 809 793安徽砀山县 1537 1234 1565 1891 1426安徽涡阳县 1896 2672 1940 1697 2034安徽萧县永城市1538 1739 1669 1892 1296

从图2抢劫、抢夺、盗窃(简称“两抢一盗”)案件变化看，2008年以来，夏邑县和涡阳县“两抢一盗案件”为持续下降;萧县和砀山县有升有降，总趋势为下降。为什么永城市的“打防管控网”建设未出现“犯罪的漂移”现象呢?分析永城市公安局近年来的立案和破案统计数据可以找出相关原因。

图2 永城市及周边县“两抢一盗”案件立案数

项目 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年2439 3564 1959 1183 1188河南夏邑县 637 749 653 647 628安徽砀山县 1111 892 1121 1488 1082安徽涡阳县 1291 1860 1374 1212 1161安徽萧县永城市1187 1386 1218 1256 1137

表1 永城市立案数、破案数统计

从表1可以看出2008年以后永城市连续3年破案数超过立案数，调研了解到，主要原因是陈年积案被大量侦破，以及治安卡口堵控网及时抓捕犯罪现行，不光破本市的积案，也包括外市县积案，不光是堵截本市的犯罪现行，也堵截了周边县市的犯罪现行。比如，2010年下半年，通过出入城智能卡口，查获本市和外省市县违法犯罪案件68起，抓获“三逃人员”①三逃人员指批捕在逃人员、负案在逃人员、服刑或羁押在逃人员。23人，因此在永城市出现了破案数超过立案数的现象，规避了区域打击带来的“犯罪漂移”现象。在永城市流传着这样的顺口溜:“邵明杰来永城/永城天空万里晴/设卡点/搞治安/大偷小盗一锅端/查网吧/查旅馆/赌博卖淫全收敛/挖线索/追逃犯/几十年杀人(犯)都逮遍。”表明了群众对邵明杰局长领导下的永城公安侦破积案的赞誉。

四、积极争取政府财政支持，强化科技强警能力

永城市高度重视社会治安信息系统的建设，提出“向科技要警力，向信息化要战斗力”的工作思路，研究出台《社会治安视频监控网建设工作方案》和《虚拟社会防控网建设方案》。科技强警离不开地方政府的财政支持，永城市政府将科技强警纳入市财政预算，先后投资2000万元打造社会治安管理信息平台。

2009年，永城市公安局争取到政府一期投资1200万元，安装监控探头221个，实现了城区街道、重点单位、繁华商业中心等地域的全覆盖。同时建立起了城市警用地理信息平台，利用航拍和二、三维叠加技术绘制出立体三维电子地图。建立了四色刑事研判系统、公安督察视频监控系统、智能识别卡口系统、SIS超级情报系统。在公安局指挥中心，凭借视频和鼠标就可以对全市社会治安管理工作进行精确指挥。

按照扁平化指挥的要求，永城市公安局建立起集GPS卫星定位、视频监控调取等多功能于一体的110综合指挥调度系统，接到群众报案后指挥调度系统能迅速查明报警人位置，搜索出最近距离的警员和警车位置，实行点对点指挥，警察以最快速度到达事发现场。在信息化强警的二期建设上政府继续投入800余万元，增加视频监控的“秒拍”功能，以及将视频监控网向城市次干道及居民散居点延伸。

农村乡镇的视频监控系统的建设被称为“天眼工程”，采用多渠道筹资的办法，经济条件较好的乡镇由乡镇政府出资，经济条件差的乡镇则采取富裕户和外出打工经商者自愿捐资等办法，首先在农村集镇、农贸市场、村庄出入口、农村治安卡点安装一定数量的监控探头，并逐渐建成可覆盖整个农村重点区域的视频监控网络，将建成的100多个农村治安卡点的视频监控系统汇入各派出所的视频监控中心，并实时上传至局指挥中心。

在政府投资社会治安视频监控网的同时，永城市公安局还申请到政府社会治安设施硬件建设经费1000万元，购置警车120余辆、电脑160余台、GPS定位对讲机230余部、车载台60余部，大大提升了永城公安的实战能力。

网上网下结合、人防物防技防结合形成社会治安的整体联动，提高了公安系统的社会治安管控范围和快速反应能力，以及破案的准确率。2010年4月永城公安借助视频监控系统成功破获工商银行ATM机被盗案件，2010年2月15日，永城市工商银行ATM机被撬，82万余元现金被盗。永城市公安局立即组成10余名民警参加的视频调查组，仔细查看每一段监控录像，查找当天在工商行附近行驶的可疑车辆，最终查找到犯罪嫌疑人翻墙入室的完整画面，将案犯锁定为因盗窃7次被劳教、判刑的惯盗洪某某，在商丘市区将其抓获，随后又在云南昭通市将另一名犯罪嫌疑人陈某某抓获，陈某某曾在日本、新加坡、南非等国家打工，结伙盗窃多次。两人分别交代了实施犯罪的全过程。该案件历时52天破获，并连带破获46起盗窃案件，其中案值10万元以上的7起。2010年11月，永城市公安局通过信息化指挥调度平台，以及机动化的快速出警，再创单月抓获犯罪现行新纪录，成功查获13起，抓获犯罪嫌疑人18人。

五、推动公安体制改革

从专家组的调研结果分析，永城公安体制改革主要包括两个方面:一是观念的变革;二是警务机制的改革。

(一)刑事政策确定中的观念变革。刑事政策的确定一是取决于对地域政治、经济、文化、人口构成和社会发展的判断及对地域犯罪特点的考量。二是取决于地方领导人治安管理的理念。警察是国家打击犯罪，维护社会稳定的重要力量，但是警察的功能中除了打击犯罪以外，有无预防犯罪的功能，一直是国际警界争论的问题之一。如果搜查、逮捕、打击犯罪是警察的唯一功能或重要功能的话，破案、破大案就会成为衡量警察绩效的唯一标准或最重要标准，甚至成为警察一生的职业期待。警察存在的目的是为了制约犯罪和减少犯罪，与警察存在目的是为了多破案、破大案，两者是刑事政策中的悖论。永城市公安局新的一任领导班子就任后，力图走出“悖论”，大胆提出了“宁愿防范累死，不让破案难死”的口号，这是公安系统刑事政策方面的重要观念变化，就是说“宁让预防犯罪累死，也不让打击犯罪忙死”，强调警察在预防犯罪工作中的重要地位。

观念的变革带来工作方针的变化。永城市公安局的具体做法是:

1．尝试调整绩效考核标准。强调破大案是政绩，零发案也是政绩，逐渐实现绩效导向的转变。该局规定，凡月内未发生“两抢一盗”等可防性案件的派出所，第一个月奖励1万元，连续两个月以上未发生“两抢一盗”等可防性案件的可递增奖励1万元。据了解在绩效考核标准调整后的2010年1～9月，永城市公安局奖励零发案派出所18个，奖励金额达27万元。该措施有力地调动了基层派出所预防犯罪的积极性。

2．探索民意主导警务标准。传统的警务工作强调“严打”、强调逮捕犯罪嫌疑人数量，摧毁犯罪团伙数量，组织打击行动的数量等。传统警务工作的问题在于公安报告的打防数据与群众感受到的社会安全感差异甚大，上级的奖杯与群众的口碑差异甚大。永城公安在观念变革中大胆提出“民意主导的警务标准”，打击力度不再是警务评价的唯一标准，而是将群众满意度和社会安全感提升至衡量公安“打防管控”效果的重要尺度，确定了警务工作的价值取向与评价标准。近年来，他们根据群众安全感和满意度调查，不断找差距、抓预防、促整改。

3．开展“平安建设大走访”活动。2010年，永城市组织600多名公安民警深入乡村、街道、工矿，走访居民近10万户，大力宣传平安社区建设和犯罪预防知识，发放安全防范小册子30余万份，征求安全防范意见和建议4000多条，解决矛盾纠纷2100余件，并且逐渐确立了民警“包村联校”的工作方式，规定每个行政村派驻一名包村民警，每周至少抽出一天到责任村进行走访，把握基层治安情况，宣传法律法规，化解基层矛盾，将预防犯罪的工作做到实处。

4．利用各种媒体加大预防犯罪的宣传力度。在地方电台电视台开辟“平安之声”、“平安之路”、“警界纪实”、“法制经纬”等栏目，在各乡镇安装了3000余个“平安大喇叭”，定期公布警情，讲解犯罪预防和自我防范常识。在节假日和专项打击行动之前，通过发表局长电视讲话等形式，提醒市民保护好自己的家园，营造打防违法犯罪的舆论氛围。这些活动提高了群众自我防范能力，激发群众维护社会治安、参与治安防控的自觉性和主动性。

(二)警务机制的改革

警务机制改革是公安体制改革中的难点，永城市公安局新的一届领导班子勇于挑战工作难点，并从以下两个方面推进警务体制改革。

1．精简警务机构，囤警于基层。做强基层派出所是降低治安管理成本，提高警察机动性和实战能力的重要保障，为解决长期以来局直属机构臃肿、职能重叠和警力倒挂等问题，永城市公安局大胆进行机构改革，将市局内设单位从26个精简为12个，同时对警种警力进行优化组合，两项改革共精简出警力160人，将其全部充实到基层派出所。

根据警力与人口比的要求，永城市公安缺警1100余人，在精简机构、警力下沉的基础上，先后招聘巡防队员、治安卡口协警、交通协管员、户籍协管员、文职干部等治安辅助力量830余名，采取一名民警带若干名治安辅助人员的工作方式，提升协警的工作能力，有效地充实了警察力量。

2．严格治警，从优待警。(1)治警先治长。永城公安局提出“治安先治警，治警先治长”，积极地探索警务评价体系改革，实施“日议周奖月评”制度，奖优罚懒，淘汰一批“劣长”，同时为43名工作出色的中层领导干部解决了久拖未决的正副科级职级问题，在中层干部中树立起努力工作，奉献警务，勇于担当的价值取向，用领导干部的身先士卒带动全体民警的前赴后继。

(2)广开言路。近年来，永城市公安局积极开展“亮点警务”活动，广开言路，充分发挥广大民警的聪明才智，鼓励“小发明”和“小创造”，局机关还筛选出治安防范、治安管理、犯罪预防等方面的难点问题挂牌公示，让广大民警建言献策，并将民警提出的“金点子”进行实践，将确有实效的“金点子”予以推广。对于有工作思路，经常提出“金点子”的民警，免试纳入局后备干部人才库，予以破格提拔任用。目前已经逐渐形成具有单位特色的189个“小亮点”，并汇集成永城公安的品牌效应，比如，交警大队依托民警执勤点建立免费便民看车点，并为市民提供打气和修车工具，和谐了警民关系等。

(3)从优待警。积极改善民警的薪酬待遇，增加民警执勤津贴、社区民警的特殊补助费、节假日补助费，每月拿出20多万元的奖励基金，实现单位的工作绩效与单位经费、负责人和民警的收入挂钩。最大限度地调动基层民警的工作积极性。在对芒砀路派出所民警的访谈中，他们自豪地告诉笔者，局新的领导班子上任后，他们每个月的收入增加了1000多元，比一墙之隔的乡镇公务员的工资还高出500元左右。另外，各级领导重视基层民警的子女教育与升学，为参加中考的民警子女协调联系上重点高中，为高考分数上二本线的民警子女发放1000～2000元的人才奖。

几年来，永城市公安局积极争取市财政投入，努力改善基层民警的工作环境，先后对全局34个派出所和8个实战单位进行了“服务区、办案区、办公区、生活区”的四功能区的改造。这项工作的完成不仅规范一线单位办公、办案环境，方便了群众报警和求助，而且保障了执法过程中民警的安全。在我们参观的所有派出所的生活区除了有住宿的相关设施外，还设有健身房、娱乐室等，为基层民警锻炼身体、增强体质，以及心理减压服务。即使在比较偏僻的治安卡点，也都设有办公、住宿和厨房等设施，为基层民警建立良好的工作环境。另外，局机关还为每一位来局办事的基层民警提供免费工作餐，让基层民警感受到上级领导机关的关怀，使他们更加安心本职工作。

警察是社会秩序的守护者，警察个体工作的主动性、积极性是警察综合实力和战斗力提升的基本保障，永城基层公安民警收入的提高和工作环境的改善使全局民警士气大振，为永城社会治安打好翻身仗奠定了基础。

六、建立新型警民关系

20世纪90年代以来，警察的专业化程度大大提高，同时大量保安公司的成立，以及群众“自我保护”意识的增强，群众与警察，群众与治安管理部门的关系在疏远，群众参与犯罪治理和预防的积极性在降低，主要表现为群众对犯罪的举报率在下降，路见犯罪视若无睹现象屡屡发生。从国际警察发展的历史看，无论是发达国家还是发展中国家，也不论警察的装备多先进和机动程度多高，群众对犯罪的检举都是警察立案和破案的重要条件，也是治理和预防犯罪的基本手段。在警务机制改革中，学术界和实务界都在思考如何重建新型警民关系。永城市公安局在新一轮警务机制改革中提出“从公安机关孤军奋战到群防群治工作方式转变”的理念，并努力践行这一理念。

(一)市公安局局长邵明杰在网上公布了自己的手机号，提出24小时开机，随时倾听群众诉求和接收报案，直接参与解决群众反映的问题和困难。局长的身先士卒带来了其他领导干部的效仿。在专家组调研中笔者亲眼见到、亲耳听到公安局长不时接收群众来电，解决具体问题。对于这一举措专家组成员存有异议，一是有没有必要非得公布局长的手机号，由局长事无巨细地解决小问题，110指挥中心是否已可以完成相关的工作;二是有没有必要24小时开机，这种疲劳战术能否长久。不过笔者认为，这一大胆举措最起码具有象征意义，在警察专业化和科层化的背景下，警察工作日益被神秘化，普通百姓能够和公安局长对话的机会几乎为零，神秘化成为公安工作脱离群众的重要原因，公安局长的这一举措无疑迅速拉近了群众与公安机关的距离。

(二)“群众看公安，关键看破案”。永城公安局新的一届领导班子上任后，破大案、破积案，大大提高了警察在群众中的威望，也增强了群众与犯罪现象做斗争的勇气。同时公安机关在提高破案率的过程中，积极开展退还赃款赃物活动，过去一些基层公安机关由于执法经费紧张，常将赃款作为破案经费使用，现在这种现象被禁止。近年来，永城市公安局先后召开了13次公开揭露犯罪行为和退还赃款赃物大会，共计退还被害者赃款赃物折合人民币2000万元，被害者感激公安机关为其挽回经济损失，同时这一活动也受到了社会各界广泛赞誉，进一步促进了警民和谐。

(三)在“平安建设大走访”活动中，永城公安局了解到影响群众安全感和满意度的主要问题集中在入室盗窃、盗窃家畜粮食等小案件，办案手续等“小环节”，邻里纠纷等“小矛盾”，民警服务上门少、见警率低等“小问题”。于是提出“六小警务”，即关注群众的“小需求”;化解民间“小纠纷”;办好维护群众利益的“小事情”;处理好影响社会治安稳定与和谐的“小案件”;发现解决涉及民生问题的“小困难”;排查解决影响安全的“小隐患”，使警务工作更加贴近民生。据不完全统计，2009年8月～12月，全局民警为群众办好事实事2万余件，通过解决小问题，实现社会“大和谐”。

(四)重建群防群治体系。永城市公安局在招募、组建830人的专职巡防队伍和3000多人的职业保安队伍的基础上，还在城区建立起了以园林环卫工人和公交出租车司机为主体的“平安志愿者”和“平安协管员”队伍，实行“一岗双责”，注册人数达1600余人。在农村则由村组干部、党团员、治安积极分子组成“护村队”。这些社会治安志愿者由各级政府下发聘书，明确主要职责，即一旦发生警情，或劝阻，或及时报警，同时承担民间纠纷调解和犯罪预防宣传工作。在经济条件好的区和乡镇由财政出资为每名“平安志愿者”和“平安协管员”每月增发30元的平安信息费，或为其购买人身意外保险。

警民关系的改善，群防群治体系的重建，为群众参与犯罪预防，检举犯罪行为以及公安侦查破案和维护社会稳定创造了良好的社会环境。2011年4月中旬，一名女士在东城区沱滨花园门口遭抢劫，两名犯罪嫌疑人驱车逃逸，公安机关立即设卡堵截，在106卡口犯罪嫌疑人闯关逃至陈庄后弃车消失，陈庄群众得知消息，积极为警察提供线索，协助警察追捕犯罪嫌疑人，最终将在麦田里假装除草的犯罪嫌疑人抓获，彰显出警民合作法网恢恢。

七、永城经验的评价

从专家组的调研结果看，永城市的社会治安管理创新的效果是明显的，它带来警务机制的高效有序，民警士气的大振，警民关系的和谐，犯罪率的持续下降，社会治安的好转，群众安全感的提升，社会秩序的稳定。综合分析永城经验既有跨区域的普遍性，也有地域的特殊性。

(一)关于地区刑事政策的制定。各省市在探索、推进社会治安管理创新中，应当像永城市那样在科学调研的基础上，具体分析地域的政治、经济、文化、人口构成、社会发展及犯罪的地域特征，准确为地域社会治安管理创新定位，制定有针对性刑事政策，在这点上永城刑事政策的制定过程具有全国借鉴的普遍性。

(二)关于观念变革。在社会治安管理创新中，观念变革先行至关重要，永城的经验具有普遍的借鉴价值。打击犯罪、侦查破案、维护社会治安是公安机关的重要职责，但在现代警察建设中，警察预防犯罪的功能不容忽视，在打击犯罪和预防犯罪的关系上，永城市努力摆脱传统的警务观念，强调“破大案是政绩，零发案也是政绩”，调整绩效考核标准，注重建立民意为主导的警务评价体系，将警察的犯罪预防功能置于特殊的地位。预防犯罪的工作是繁琐的，包括警察深入基层，做好预防犯罪的宣传，破除警察的神秘色彩，密切警民关系，化解基层“小矛盾”、“小纠纷”，及时排查治安隐患，破案退赃，指导群防群治体系建立和完善等等。预防犯罪的工作没有破大案那样轰轰烈烈，但却是社会治安根本好转的关键所在。

(三)精简局级机构，囤警基层，严格治长，广开言路，改善警察的薪酬待遇，从优待警，向管理要警力等是永城警务机制改革的重要内容。好的刑事政策确定后，警务人员工作的主动性和积极性便成为社会治安好转的决定性因素。永城警务机制改革充分调动各级民警的工作积极性，是永城社会治安好转的重要推动力，具有普遍借鉴价值。

(四)永城市以“治安卡口堵控网”为主要特色的“打防管控”体系，以“阵地战”的方法打击堵截流窜犯罪的效果是明显的，对跨省市结合部的中小城市，劳动力输出为主，乡村治安力量空虚，外省市流窜犯罪猖獗的地域具有借鉴价值，“治安卡口堵控网”的建立能降低这类区域的社会治安管理成本，并有效控制犯罪的流动，最终达到全面抑制犯罪的效果。不过，“卡口堵控”是根据地域特征和犯罪特征而制定的，具有地域的特殊性。

(五)以地方政府大量的财政投入为依托，迅速提升公安机关的技术装备和信息化水平是永城社会治安管理创新的又一亮点，向科技要警力是现代警务机制的发展趋势，不过，永城是全国百强县，具有雄厚的经济实力，市委市政府高度重视公安工作，对公安工作投入是巨大的。而对于缺乏经济实力贫困县市而言，短期内很难复制永城的“科技强警”，因此，必须强调因地制宜，有计划、分步骤、有侧重点、多形式地推进科技强警工作。

八、几点建议

2008年以来，永城市公安锐意改革，仅用了三年多的时间使社会治安形势迅速好转，并创立出“永城经验”。不过，“永城经验”还需在实践中进一步磨合，还有很大的提升空间。

(一)探索中小城市社会治安管理创新的长效机制。“永城经验”对于全国的中小城市社会治安管理具有较强的借鉴价值，但从“永城经验”到“永城模式”还有相当长的一段路要走。所谓“治安模式”是指对地域社会治安规律的把握，对地域社会治安经验的理性升华。在把握规律的前提下，确定责权利对称的规则，并根据这些既定的规则对社会治安进行有效管理。

永城的社会治安管理创新经过几年的实践，积累了丰富的经验，目前需要理性的升华。永城市为建立“立体治安防控体系”，先后出台了“街面巡逻防控网建设方案”、“治安卡口堵控网建设方案”等近30个工作方案和通知，经过几年的实践和经验积累，需要对这些工作方案进行再审视，总结经验，寻找问题点，发现规律，将成熟的工作方案逐渐转变成地方的刑事政策、规则和地方法规，形成具有长效机能的社会治安管理制度，保障“永城经验”的可持续性，不会因单位一把手的变更而中断。比如，永城公安民警薪酬增长是振奋民警士气的重要因素之一，但今后公安民警薪酬不能因地方财政多拨款而增加，或地方财政少拨款而减少。应形成较为固定薪酬制度，公安民警作为具有一定职业风险的行政执法类公务员，薪酬制度可以规定为“高出地方同级公务员平均薪酬的20% ～30%”等，以保障公安民警士气的可持续性。

(二)建立“科技强警”的长效机制。科技强警的两个基本要素，一是技术设备，二是人力资源。永城市公安局经过几年的努力，科技设备的硬件建设已经达到同级公安系统的先进水平，但如何运用这些先进的科技设备，发挥信息化的最大功效，则有赖于信息化技术在公安民警中的普及和公安民警对信息化技术掌握的程度。信息化技术的普及和培训应成为今后永城公安“科技强警”工作的重点。同时要想让永城公安继续保持“科技强警”的领先地位，在实践中组织团队开发相关信息技术也是不可缺少的。公安民警掌握信息化的程度是“科技强警”可持续发展的重要保障。

永城“科技强警”的重要标志之一是视频监控系统的建立和可控范围的迅速扩大。在“科技强警”的过程中我们必须充分意识到电子探头增长的正负面效益。探头具有一功多能的作用，一方面它能监视犯罪者的行为，增强破案的准确率和警察快速出警能力。另一方面它也容易侵害公民的荣誉权、隐私权、肖像权等基本人权。从英国的警务改革看，传统的对治安重点地区的集中整治的“破窗论”，因打击犯罪重点明确，对普通市民没有伤害，更受市民的欢迎，而上个世纪90年代开始的以电子探头严格监控的“零容忍”的社会治安管理改革，则遭到市民的抵制，并使市民对警察信任度大幅下降。因为无差别的监控使普通市民平添了被监控的耻辱感，通过探头采集信息后寄来的冷冰冰的罚单和传票，则拉大警察与市民的距离。因此，我们在推进“科技强警”中应当接受英国警务改革的教训。

专家考察团在对永城市派出所的调研中注意到规范上墙的内容中有《卡点视频监控管理规定》，表明了永城公安系统对视频监控管理的超前性。该规定强调“视频监控录像提取后只适用于对违法犯罪嫌疑人的犯罪行为的证据认定”，但是“视频监控录像必须是民警才能提取”，以及出现“泄密”、“泄露隐私”、“流传到互联网等媒体”所产生的法律责任由提取人自己承担，这些规定给普通民警以太大的权力和太重的责任，应当进一步规定视频监控录像提取级别和职责，缩小权力和责任范围。同时，通过地方法规或规则等形式，严格规范探头的设置范围、探头安装的审批单位、探头资料采集时间、视频监控录像资料的保管和销毁期限、界定安装探头的公共空间，特别是内保系统的探头安装更应当考虑到对单位职工人权的尊重。

(三)把握科学的调查方法，避免对刑事政策的误导。“永城经验”中的“民意主导的警务标准”，将群众满意度和社会安全感作为衡量公安机关“打防管控”效果的重要尺度，这是警务观念变革的新思路，永城市公安局为此进行了大胆的探索，并收到了良好的社会效果。不过，调研中专家考察团也提出了科学的调查方法的把握是社会满意度和社会安全感调查可信度的基础。

首先，调查方应当尽可能是利益不相关的“第三方”，调查采用随机抽样的方法，保障调查的覆盖面和客观性;其次，满意度和社会安全感调查主要有两种形式，即问卷调查和电话访谈调查。这两种方法都应当避免警察亲自登门拜访不满意者，拜访者可能是好心，想进一步了解不满意的原因，改善今后的工作。但登门拜访和追问会带来被访者的心理恐慌，影响以后调查的真实性。解决了解不满意原因的方法，可以在调查问卷的最后一页设计“不满意的原因”等开放式问题，让调查对象自由填写。电话调查也可以通过第三者详细询问不满意的原因，或者通过召开不同职业、不同层次的市民代表座谈会，采取座谈的方式了解群众不满意的原因。

科学的调查结果是制定正确刑事政策的依据，而可信度低的调查则会误导刑事政策的制定。在进行“民意主导的警务标准”的改革中，我们应当注意对科学方法的把握，保障“民意主导的警务标准”改革的可持续性。

Criminal Policy Perspective on Yong Cheng Experience

ZHANG Jing
(Beijing University of Technology，Beijing China 100022)

Aftermore than three years of reform and innovation，Yong Cheng city in Henan province hasmade a significant turn for a better social order，which arouseswidespread attention in the academic world．Questions arise as:whatwas the Yong Cheng experience?Can the Yong Cheng experience be replicated and sustained elsewhere?To find answers to these questions，an expert team on criminology conducted onsite research．Their conclusion is that at the core of the Yong Cheng experience are conditions regarding the region’s unique and precise location favorable to themanagementmethods and innovation for law and order，the transformation concept of prioritizing themanagement and innovation of law and order in the society，establishing a“social security control network”as themain characteristic of the three－dimensional security control network system，promoting the reform of the police system，giving police strength to management，gaining financial participation，quick promotion of a“Strengthening police by science and technology，”building new police－ public relations，etc．The Yong Cheng experience involves the uniqueness of its existing geographical area，but it also spans universally to all regions，which allows for new ideas in the management and innovation of law and order for societies throughout the whole country．To further explore the long－term effectiveness of the society’s law and ordermanagement and innovation mechanism，the hardware of the“Strengthening police by science and technology”must be in place with the software following close behind，and the technology，science，methods，etc．for the investigation into the transformation of the police evaluation system still needs to be further perfected．

Criminal Policy;Yong Cheng Experience;Policing Mechanisms

D616

A

1008－2433(2011)06－0005－08

2011－09－08

张荆(1957—)，男，北京人，北京工业大学人文学院教授，日本一桥大学法学博士，中国预防青少年犯罪研究会常务理事，主要研究方向为法社会学。