基于分类管理的我国公务员激励机制路径构建

[福州大学 福州 350108]

基于分类管理的我国公务员激励机制路径构建

□李 玲 李 敏[福州大学 福州 350108]

2005年的《公务员法》规定，我国实行以职位分类为基础、结合品位分类的公务员管理制度。实行分类管理制度对我国公务员激励机制产生了积极和消极的双重影响。如何在分类管理制度下激励广大公务员更好地勤政、廉政和优政，是新形势下加快服务型政府建设的关键问题。根据分类管理制度，为不同类型的公务员设计不同的职业发展路径、拓宽职业发展空间，才能够更有效地激励公务员提高服务质量，从而推动政府行政水平向更高层面发展。

分类管理; 公务员激励机制; 路径构建

公务员管理制度是一个国家行政管理工作高效顺利进行、社会保持稳定和谐的重要保障。随着经济社会的快速发展，各国都在不断改革、探索和完善最适合于本国发展需要的公务员管理制度。分类管理就是在此背景下应运而生的。这种科学化、系统性的管理制度有利于合理配置人力资源，从制度层面激励人才发挥潜能，以实现政府管理的高效运作。

一、《公务员法》对分类管理制度的内涵界定

公务员分类管理通常有职位分类和品味分类两种。我国2005年颁布的《公务员法》（下同）第14条第1款明确规定公务员职位实行分类制度。“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。”

行政执法类职位是指直接履行行政监管、处罚、强制、稽查等现场执法职责的职位，具有执行性和现场强制性的特点。专业技术类职位是指履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位，具有高技术性、低替代性和技术权威性的特点。综合管理类职位就是指除了上述两类以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位，具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督等机关内部管理工作。《公务员法》将公务员根据工作性质和特点划分为这三类，并实行不同的管理制度。

再者，《公务员法》第19条第3款规定，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定，而薪酬待遇由职位和级别共同决定。可以说，我国公务员分类管理制度是以职位分类为主、结合品味分类的制度，在分类管理的基础上赋予职级以更多的激励保障作用。

二、当前我国公务员管理激励机制存在的主要问题

我国传统的公务员管理及其激励机制是从便于对公务员进行管理的政治立场出发的，因而不能真正从制度上起到激励保障作用。从激励机制的驱动要素来看，各驱动要素不完善并且要素之间不能形成有效的协调配合作用，因此，导致激励机制效用低下。

（一）公务员内生动力不足

传统管理思想仅将公务员视作政府的“工作人员”，而不是与政府共同进步、共同发展的“组成人员”，所以在激励制度的设计上，仅从表层保证公务员认真履行职务、完成工作，而忽略了将其职业发展与政府建设有机结合，使相当一部分公务员的职业发展受到“天花板效应”的制约，缺乏竞争活力，自身价值和理想难以实现，继而出现公务员内生动力不足。

（二）政府引导力作用不到位

在公务员管理激励机制中，政府作为行政组织应当配置调节各种资源，创造有利的组织环境，引导激励机制和谐有效运行。政府行为如各项制度的安排、政策的运行对公务员管理具有强大的导向作用。我国现实的公务员激励机制存在权限过于集中、政府决断性过强的问题，政府的监管角色被放大而引导力作用明显不到位，导致政府作用错位而激励效用得不到正确发挥。

（三）人才流动机制不完善

经济全球化、信息化的快速发展对公务员的思想观念、知识结构、专业技能等提出了更高的要求，而当前封闭的公务员管理制度在人员流动、组织更新乃至理念贯彻方面都不能与迅速发展着的现实同步。再者，由于长期存在着“能上不能下，能进不能出”的问题，使公务员队伍内部缺乏有效合理的竞争激励，以至于来自实践需要的推动力被制度性弱化，导致公务员群体思想滞后、队伍内部新陈代谢不畅、激励机制失效。

（四）组织文化影响力缺失

在现代组织中，对组织内部成员、组织效能产生作用的不仅仅是组织的制度设计、资源配置等硬件，组织文化作为组织成长壮大的“灵魂”越来越受到人们重视。现阶段我国提出了建设“服务型政府”的目标，但在政府组织内部，服务型政府建设所需的组织文化缺失，影响着其理念在公务员群体中的内化贯彻，也制约着公务员激励机制的作用。

三、分类管理对公务员激励机制的影响效应分析

分类管理是对公务员管理制度的创新性改革，其目的是激励保障公务员提高行政效率，更好地服务于民，从而推动服务型政府建设。实行公务员分类管理对发挥公务员激励机制具有正面的促进作用，但同时也应当注意可能造成或出现的负面效应，并尽可能避免其阻碍公务员激励机制的效用发挥。

（一）从分类管理对公务员激励机制的正面效应分析

我国公务员分类管理改革是在借鉴国外，特别是新加坡、香港等地公务员管理经验的基础上进行试点的。新加坡公务员管理实行职类-职位-职级的系统化分类，大大提高了人力资源管理的效率，也使其具有针对性的激励机制得以充分发挥效用。香港警队在职位划分的基础上实行职务晋升与职级晋升“双梯制”，将工作需要与警员的个人志趣有机结合起来，以公务员个人职业理想的实现推动政府行政水平提升。这些创新性的制度为我国公务员分类管理提供了改革思路和经验借鉴，可以总结出分类管理最大的特点：就是将传统混杂的公务员群体进行职位分类，为不同类别公务员设置适合于其职位特点的职业发展通道，以激励保障各类公务员能够在为政府工作、为人民服务的事业中实现自身的职业理想与发展。

从公务员个人层面来说，分类管理从根本上解决了大量基层公务员长年得不到职业晋升发展、工作动力不足、工作效率低下的问题，职级晋升制的设计使得公务员不依靠职务晋升也能获得相应的薪酬待遇，聘任制的试行也是对促进人才流动、激励公务员队伍素质提高的有益尝试。就行政组织层面来看，分类管理是公共部门人力资源管理的科学化改革，在提高人事管理效率的同时能够发掘、留住并吸引人才，以职业发展为核心的激励机制能够促进公务员提高行政效率，间接地带动政府行政水平的提升。而在社会层面，公务员队伍建设及政府建设是社会健康稳定有序发展的保证，高效的公共部门人力资源管理能够带动全社会对人才资源开发管理的重视，在全社会范围构建正确的职业发展观，从而促进经济社会协调发展。

（二）从分类管理对公务员激励机制可能造成的负面效应分析

流动机制不平衡，会影响激励机制效用的发挥。综合管理类相对于另外两类职位来说仍然掌有大部分公共权力与资源，实行聘任制的行政执法类与专业技术类公务员不能转变为委任制，而委任制公务员可以选择转变为聘任制。这种人才流动机制不平衡，容易出现因权力的利益导向性而导致的公务员发展不对称、激励机制失衡的现象。

另外，根据亚当斯的公平理论，人们不仅关心自己所得报酬的绝对量，而且关心相对量，也就是与他人对比自己所得与付出是否合理、公平。分类管理改革主张不同类别公务员薪酬待遇大体持平，但这并不意味着为了追求绝对公平而对所有公务员都给予相同报酬，这样反而会造成事实上的不公平。政府机关内部各种工作种类不同、工作强度和忙闲不均的现象是客观存在的，特别是有些专业技术类公务员所从事的专业技术研究所耗费的精力和体力相对其他工作来说更多，如果报酬相同，即不同工同酬，工作绩效得不到认可，则容易挫伤这部分公务员的工作积极性，继而出现工作互相推诿扯皮、消极怠工等现象，或导致一些人才流动到部分工作轻松、责任较轻的职位。

四、完善分类管理制度下公务员激励机制的路径构建

（一）公务员激励机制的总体原则

党的十六大报告中提出：“要完善干部职务与职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制。”宋世明教授认为，提供多样化职业发展阶梯，拓宽职业发展空间，增强激励保障功能，是我国公务员分类管理制度设计的重要价值选择[1]。公务员制度是服务型政府建设中的一部分，也是社会主义和谐社会的重要组成部分。在改革过程中，要以科学发展观为指导，本着以人为本、分类激励、统筹规划的原则推进公务员制度不断完善。

（二）公务员激励机制的驱动结构

公务员激励机制的构成要素有：来自公务员自身的内生动力、来自服务型政府建设的牵引力、来自行政管理实践需要的推动力以及组织文化的影响力。这四个要素互相作用、共同配合，引导公务员激励机制有效运行。

分类管理改革下的公务员激励机制驱动结构可以用下图表示：

图1 公务员激励机制驱动结构示意图

（三）公务员激励机制的路径构建

公务员激励机制作为一个有机的系统，各组成要素的完善、各元素间关系的协调以及内部与外部环境的平衡都决定其能否有效运行。本文主要从正激励方面探讨：分类的职业生涯管理制度是激励机制的基础；薪酬制度是激励机制的核心；专业培训制度是激励机制的重要内容；交流制度是激励机制的补充；组织文化构建是激励机制的灵魂。

1.完善公务员职业发展激励机制

在现代国家，作为政府主体的公务员不仅只是管理行政事务的工作人员，更应当是与政府共同成长、拥有职业价值与理想的政府组成人员。根据施恩教授的职业锚、职业发展观理论，个人的职业生涯发展与组织发展具有互相依存、互相促进的关系。以美国为代表的发达国家非常重视政府雇员的职业生涯发展，将公务员职业发展计划书、公务员职业发展咨询系统等直接纳入公务员管理制度中[2]。谢尔曼教授等将职业生涯管理上升到战略高度，认为职业生涯管理可以激发员工潜能、推动组织目标的实现和组织的发展，在激励公务员工作积极性方面具有重要的导向作用。

在职业发展规划上，行政执法类、专业技术类与综合管理类公务员的职业发展情况各有区别，具体如表1所示：

表1 公务员分类管理的职业发展对比

“职业生涯管理是个人对职业生涯目标与战略的开发、实施以及监督的过程，是个人需要与组织需要相互匹配的过程，是个人职业目标与组织发展目标相互协调的过程。”[3]因此，在我国实行公务员分类管理制度的过程中，政府应高度重视公务员的职业发展规划，与公务员共同树立职业生涯管理观念，编制职业生涯计划书，按照职业生涯计划书的规划调整行政职位与行政行为，并在实践中不断修正完善，这样才能充分发挥不同类别人才的优势，激励公务员将职业发展理想与组织发展结合起来，实现激励保障作用。

2.建立公务员职业发展培训激励制度

专业培训是公务员职业生涯不断向前发展的重要支撑，也是激励其更好地发挥专业优势、提高工作服务水平的有效路径。在具体培训设计上，要根据类别不同而有所侧重：对行政执法类公务员培训侧重于基本执法理念、行为技术等方面，提高其完成基层执法工作的能力；对专业技术类公务员培训应当强调对专业技术的进一步深化和拓展，通过学习和培训加强专业研究能力与应用能力，激励他们追求更高层次的专业技术职业理想；对综合管理类公务员培训则需要强调协调、组织、管理等能力。培训并不是政府组织加诸于公务员的硬性任务，而是他们为了实现自身职业生涯发展的不断累积、深造。新型培训理念要变政府主导的被动培训为推动公务员职业生涯发展的主动培训，推动公务员不断提高自身素质与管理水平，提高职业发展能力。另外，在进行培训的同时要对培训内容、培训效果进行科学化的考核，把培训与待遇、晋升结合起来，从正面与反面激励公务员切实在培训中获得能力提升。

3.建立公务员分类薪酬激励机制

《公务员法》第73条规定，“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度”。近年来，我国积极推行公务员“阳光工资”的薪酬制度，即统一各个省市县公务员工资，以职务职级相结合的原则，工资按“同级同酬”发放，突出了职级在工资水平确定中的作用。“同级同酬”的工资制度有利于缩小政府组织内“权力部门”与“清水衙门”之间的薪酬差距，实现工资制度的横向公平。但是从纵向上看，“阳光工资”按级别划定工资标准，由于奖金补贴的取消，基层公务员的实际收入不升反降，打击了他们的工作积极性；中层公务员工资影响不大，只要保住职级收入待遇就不会发生大变化，于是产生“不求有功但求无过”的工作态度；而对追求政治理想和个人价值实现的高层公务员来说，大幅度的工资增长并不会取得最优激励效用。 “阳光工资”的激励缺陷需要分类管理的薪酬制度给予补充和完善。

法国公务员制度的“一职数级、上下交叉”制度给分类管理的薪酬制度提供了良好借鉴。我国92%公务员的职务层次在主任科员以下，大量基层公务员长年得不到职务晋升，薪酬福利等待遇也无法保证，这极大地抑制了他们的工作积极性。因此，在规范职务层次与级别对应关系时，须突出向基层倾斜的指导思想：职务层次越低，级别的交叉对应幅度越大，以此保障基层公务员获得与其工作业绩相对应的薪酬待遇。公务员的级别按照所任职务以及德才表现、工作实绩和工作年限确定是否晋升，这样中低层公务员不依靠职务晋升，在为政府工作的资历增长中也能获得相应的薪酬待遇。

4.完善公务员人才流动激励机制

在人力资源开发理论中，保持组织内人员流动和员工与组织以外部门的适当流动是提高员工素质、建立组织文化的有效途径。不同职位的轮岗流动有利于提高员工对于工作的胜任力和综合处理能力，与系统外部门进行适当流动能够促进组织文化吸收新思想，并在不断学习提高中建立组织文化。

职位划分不影响同类别人员加大相同或相关性质职位的交流，尤其是综合管理类与部分行政执法类公务员的工作需要具有全局意识和综合能力，一定轮岗或交流能够有效提高其行政效率。同时适度的跨职类交流和国际层面的学习交流也能进一步明晰各类人员的职业发展方向和路径。香港政府相当重视公务员的对外交流考察、学习，每年都派遣相当数量的人员到发达国家考察、学习该国家的管理制度，并定期进行总结，将学习经验融入到香港的公务员管理制度改革中，以提高香港政府的行政效率和公务员激励效用。

5.强化服务型组织文化激励效用

组织文化是公务员激励机制的灵魂所在，其激励效果由内部产生，更为深远和持久。心理契约的相关理论认为，组织成员行为与组织目标达成一致的重要条件之一是通过组织文化在组织与成员之间形成“心理契约”，将组织目标与组织成员的理想追求相融合、内化于组织成员的价值理念中，并通过组织成员主动的行为实现组织目标与其自身发展。美国将市场化理念和企业管理技术引入公共部门，通过系列化的制度改革打造“顾客导向的服务型政府”和“职业化公务员”，激励公务员提高行政效率，实现行政目标。新加坡政府以“廉洁、高效地提供公共服务”为目标，尊重公务员的行政人格，倡导公共服务道德，以服务型组织文化规范、引导其公务员行为，取得了良好成效。可见，组织文化对于公务员行为具有重要的导向作用，能够从内部激励公务员自发、自觉地提高行政效能。

分类管理改革从公务员角度出发，将公务员个人职业发展理想与服务型政府建设融合起来寻求个人与政府组织共同发展，其根本目的是激励公务员提高行政管理效能，推进服务型政府建设。可以说，服务型政府的建设理念与分类管理的激励机制是统一的。服务型政府文化理念应当内化于公务员激励机制的各个方面。职业生涯管理制度、培训制度、薪酬制度、交流制度等各项制度的设计体现了服务型政府文化的价值取向、理念要求。在公务员群体内加强服务型政府文化宣传教育，将服务型政府的价值观融入公务员激励机制中，有利于激发公务员的积极性和创造性，促进分类管理改革顺利进行，推进服务型政府建设。

公务员分类管理制度改革改变了以往激励机制的政府导向，真正从公务员角度出发，将职业生涯发展与服务型政府建设融合起来，激励效用显著。但我们也应该看到，分类管理在我国还处于探索和部分城市先行试点的阶段。因此，相关公务员激励机制的构建还有待于进一步的探索研究，使其能够真正从制度层面激励人才发挥潜能，加快服务型政府建设和实现政府管理的高效运作。

[1]宋世明.创新中国公务员分类管理制度的立法思想[J].中国行政管理, 2003, (5): 15-17.

[2]伟国, 张瑞芬.美国联邦政府职位分类体系管理鸟瞰[J].中国人才, 2008, (12): 64-66.

[3]茗文, 夏旭东, 叶中华.从新公共管理视角看公务员职业生涯规划[J].中国人力资源开发, 2009, (3): 105-106.

[4]刘兰华.服务型政府建设对公务员心理契约的影响及重构途径[J].领导科学, 2009, (11): 15-18.

[5]国家公务员局.加快推进公务员分类管理和聘任制[EB/OL].[2010-02-05].http://www.gov.cn/jrzg/2010-02/05/content_1529188.htm.

Research on Incentive Mechanism of Civil Servants in Classification Management

LI Ling LI Min
(Fuzhou University Fuzhou 350108 China)

Classification management is an important part of civil service management reform in our country.How to inspire civil servants to work harder and well is an important measure to speeding up the service government construction.Beginning with the connotation of classification management of civil servants, the paper analyses it is impact to the incentive mechanism of civil servants.On the premise of foreign experience and according to China’s actual conditions, the paper tries to explore the cosummatation of the incentive mechanism of civil servants.

classification management; incentive mechanism of civil servants; countermeasures

D035-0

A

1008-8105(2011)03-0018-05

2010−11−26

李玲（1964−）女，研究员，福州大学公共管理学院副院长；李敏（1988−）女，福州大学公共管理学院行政管理专业研究生.

编辑 刘 波