行政文化视域下我国政府执行力弱化及对策探究

□ 付耀华

（云南民族大学，云南 昆明 650031）

行政文化视域下我国政府执行力弱化及对策探究

□ 付耀华

（云南民族大学，云南 昆明 650031）

政府执行力是提高政府管理能力的关键，是全面贯彻落实科学发展观，推进和谐社会建设的需要。行政文化是行政管理之魂，其对政府执行力的发挥起到潜移默化的作用。从行政文化视角探讨政府执行力弱化的原因并找出相关对策，建构与之相适应的执行力文化，是促进我国行政文化的创新发展，提升政府执行力的有效途径。

政府执行力；执行力文化；行政文化

我国政府第一次在文件中使用 “政府执行力”这一概念，是在2006年3月5日的十届全国人大四次会议上温家宝总理所做的《政府工作报告》中，报告指出要“建立健全行政问责制，提高政府的执行力和公信力。”这就表明“政府执行力”建设已被正式纳入国家治理的范畴，并且其对提高我国政府能力，全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会有着极其重要的作用。在影响政府执行力的诸多因素中，行政文化是影响政府执行力的重要因素，行政文化往往直接或间接地制约和影响着行政组织的结构、决策的过程、运转的方式以及行政主体的行政价值观、行政意识、行政态度等，它是从思想层面来影响行政主体，通过行政主体的行为来改变政府执行力，并且政府在执行过程中的态度、速度、偏差度、效度等也都会受到行政文化的隐性牵制。因此，政府执行主体能否构建起能够提升政府执行力的政府执行力文化，是解决我国政府执行力弱化问题的关键。

一、行政文化与政府执行力概述

（一）行政文化的内涵及功能

行政文化是社会文化的一个组成部分，它是在社会文化的基础上，伴随着人类的行政实践活动产生的，是社会文化在行政活动中表现出来的一种独特的文化形式。由于人们对“文化”理解的不同，国内行政学界对行政文化概念的界定也是不同的。从政府执行力这一研究基点来看，行政文化是指在行政实践活动基础上所形成的相对稳定的反映行政活动与行政关系的一系列行政价值、行政意识、行政道德、行政心理、行政思想、行政理念、行政习惯、行政规则等。行政文化的基本构成要素是行政精神、行政道德和行政心理。在行政管理过程中，行政文化具有四种功能，即导向功能、约束功能、凝聚功能、衍射功能。

（二）政府执行力的内涵及评判标准

随着新公共管理的发展，我国很多学者把最早用于行政法学领域，之后又广泛用于工商企业管理领域的“执行力”这一概念引入到政府行政管理领域。学者们从不同的研究角度对“政府执行力”的概念作出了界定，从行政管理意义的角度来看，政府执行力指的是政府在理解政府的目标及方向的基础上，通过设计方案、实施方案，对政府组织资源（人财物、信息、法律、制度等）进行使用、调度和控制，从而有效实施政府公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成既定目标的内在能力和效力。其实，政府执行力是一种“合力”，我们可以从不同学科的角度来理解政府执行力：从法学角度上看，政府执行力是指政府依法行政的能力；从经济学角度上看，政府执行力是指政府行政效率的大小和效益的多少；从社会学角度上看，政府执行力是指政府处理社会事务、解决社会矛盾、化解社会纠纷的能力。

以此为基础，我们来探讨政府执行力的评判标准：从经济学角度上看，衡量政府执行力的标准是效率；从社会学角度上看，衡量政府执行力的标准是群体的认同度、群众的配合程度、人民的满意度；从公共政策学角度来看，衡量政府执行力的标准是执行的及时性、合理性和实效性。

（三）行政文化与政府执行力的隐性链接

影响政府执行力的因素很多，我们可以把这些因素分为两大类：一类是显性因素，这类因素主要有地方保护主义、官僚制的组织层级结构、各种物质资源、受决策影响的对象的配合程度等。另一类是隐性因素，主要是行政文化中的理想信念、价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种生活准则和行为规范。在研究影响政府执行力的因素时，人们可能更多地是关注一些显性因素的影响，而忽略行政文化这一隐性因素对政府执行力的潜在的牵制。其实，行政文化对政府的组织结构、政府的执行功能、政府的执行态度、政府的执行效能以及政府的执行方式都会产生很大的影响，并由此导致政府执行力的弱化，只是行政文化对政府执行力弱化的负面影响具有隐蔽性，因而被人们忽视。

二、负面行政文化对我国政府执行力的弱化

（一）全能管制型行政文化对政府执行力的弱化

全能管制型行政文化是一种以政府为中心，政府运用公共权力对整个社会的资源进行绝对控制的行政文化。在这种行政文化的影响下，政府管了很多不该管、管不了、也管不好的事情，其职能也是不受或很少受限制的。于是，政府执行力提升也因此受到巨大的影响：一是由于政府职能范围过宽、职能边界不明确，使得政府难以集中精力去解决那些政府必须管、管得了也管得好的事情；二是政府在履行社会治理职能时，仍然依靠大量的行政审批方式对经济社会实行管制。审批就是权力，权力依托机构，由此就会导致政府产生机构重叠、权力交叉、职责不清、人浮于事、效率低下、有问题就互相推诿扯皮等问题，就会遏制政府的创造力与执行能力的发挥；三是我国一些政府部门在政策执行过程中习惯采用管制的手段，因而忽视对群众利益关系的协调与疏导。由于政策执行者与群众之间缺乏沟通、交流和对话，导致民众对政府政策或决议的理解和认同程度偏低，从而阻碍了政府执行力的提升。

（二）个人主义行政文化阻碍了政府执行力

个人主义行政文化强调个体或局部利益，忽视个人利益、局部利益与公共利益、整体利益的协调和统筹。在政府的行政执行过程中，个人主义行政文化在政府管理过程中表现为：一是某些公职人员处处以个人利益为中心，“不给好处不办事，给了好处乱办事”，“有了好处马上办，没有好处拖着办”；二是以本部门、本单位或本地区利益为中心的本位主义和小团体主义观念。因此，一旦个人主义行政文化出现在政府的管理中，就会削弱政府的执行力：首先，个别行政人员之间的争功诿过、部门之间的相互推诿扯皮，导致了政府机构执行人员之间缺乏团结性与整体性，从而影响了政府执行力的提升；其次，一些地方政府的领导为谋求政绩而搞形象工程，以浪费资源、污染环境，获取更高的GDP增速，从而弱化了国家节能减排宏观政策的执行力；最后，一些执行者仅从部门或地方经济发展的利益出发，对抗中央或上级指示精神，歪曲中央或上级政策，由此影响了中央或上级的方针政策在全国的贯彻执行。

（三）片面追求效率的行政文化对政府执行力的影响

片面追求效率的行政文化是把追求眼前的经济利益作为唯一目标，忽视社会公平、代际公平；忽视发展的全面性、协调性与可持续性，因此对政府执行力造成了不良的影响：第一，只顾眼前经济增长、不顾环境保护和代际公平，使得国家的环境资源保护政策、可持续发展目标等在地方难以得到贯彻落实；第二，一些地方政府忽视社会公平、忽视社会收入差距的调节、忽视发展的均衡性，引发的一些新的社会矛盾加剧了政府执行难的问题，因此，很难打造成为人民满意的政府，更不能保证用较少的钱为群众办更多、更好、更快的事。某些政府及其官员的公仆意识淡化，对工作缺乏激情，对群众缺乏感情，对改革缺乏热情，使政府执行力失去了最根本的思想保障，于是出现“群众跑来跑去，领导批来批去，部门转来转去，开会议来议去”的官场怪相。

（四）僵化保守型行政文化导致行政执行思维弱化

僵化保守型行政文化是一种机械的、无创造性的、缺乏灵活性的行政文化。这种文化的特征是：一方面重教条而忽视实事求是、重传统而忽视行政创新、重文本而忽视具体问题具体分析；另一方面遵循“唯文”、“唯他”、“唯前”的思维模式。“唯文”思维，就是遇事抠文件，怀疑现在，“唯他”思维，即遇事无主见，人云亦云，“唯前”思维，就是遇事 “按惯例办”，既省事又不担风险。从以上分析可知，僵化保守的行政文化是阻碍行政管理机制创新的重要原因；是阻碍政府执行手段创新的重要因素，也是导致政策执行走样、执行效果不佳的深层思想根源所在。

（五）官本位行政文化抑制了政府执行力的提升

传统行政文化中的“官本位”观念以及由其衍生出来的等级观念、特权观念，致使部分行政人员以各种手段求官、要官和保官。在官本位观念的影响下，因人设事导致的机构臃肿、人浮于事、效率低下影响了政府的创造力与执行能力的发挥。另外，在“宗法”观念的支配下，在有些地方政府内部的人际关系中，宗法血缘人际关系仍然维系和支撑着行政管理的运行，这在一定程度上也牵制了政府执行力的提升。

三、提升政府执行力的行政文化建设的对策

（一）创建政府执行力文化

执行力文化，是政府组织内的执行主体所共享的关于执行的思想、情感、价值观和行为规范的总和。政府执行力文化是一种理念，它要求各级执行主体从内心认同政府所倡导的执行观念和方式，并最终形成一种信守承诺、注重行动、勇担责任、讲求实效、目标导向、依托制度、坚持原则、善于变通的群体性思维方式。因为执行力文化对政府执行力的提升会起到潜移默化的作用，所以，我们可以通过创建政府执行力文化来提高政府的执行力。创建政府执行力文化的具体途径主要包括：一是继承和弘扬我国传统行政文化的精华；二是通过思想教育，强调道德规范和心理控制，强化公职人员的职业道德和公民文化，塑造公共精神；三是强化执行意识，培育和树立以人为本的执行理念、疏导型、协调型政府执行理念；四是要以典型事例弘扬先进文化，促进先进的执行力文化观念的广泛传播和的浓厚的执行力文化氛围的形成；五是各级领导干部在提高自身执行能力的同时，还要加强对下属执行力的培训，使重视执行、善于执行成为政府行政文化的重要组成部分。

（二）健全行政主体内在的行为规范体系

内在于行政主体的行为规范体系主要指被行政主体所内化了的道德观念，这种道德观念实质上是一种与负面行政文化相对立的正面行政文化，主要包括以人为本、全心全意为人民服务、公共利益至上、公平正义、求真务实等行政道德。这些道德观念一旦被行政主体所内化，成为行政主体开展行政执行活动的行为指南，不仅可以推动正面行政文化和正面行政行为之间的良性互动，还可以成为行政主体对抗个人主义行政文化、僵化保守的行政文化、片面追求效率的行政文化的重要手段，从而更有效地提升政府的执行力。

（三）建立和完善行政制度

消解负面行政文化对政府执行力提升的影响，提升政府执行力，我们应着力于确立和完善以下三项制度：一是确立和完善政府执行的责任追究制度。通过强化执行主体的法治意识和责任意识，促使依法行政和对公众负责成为一种普遍的行政执行文化。防止在政府执行政策中的个人利益至上行为及官僚主义行为的产生；二是完善绩效管理和绩效评价制度。通过设定合理的绩效评估指标体系，防止执行主体的短期行为和GDP至上行为，从而扩大全面、协调、可持续的行政文化观在行政系统中的影响；三是完善民主决策和民主监督制度。通过扩大民众参与政府决策及执行过程的机会，确保决策和执行的过程始终围绕民众的根本利益而展开；通过民主决策和民主执行行为的不断反复过程，强化行政主体的民主意识和民主观念，使民主决策和民主执行成为一种普遍化的行政文化。

（四）构建行政文化建设的长效机制

行政文化建设是一个长期的过程，不可能一蹴而就，因而需要长抓不懈。我们在加强行政文化建设时，要根据当前的形势和任务，把握新特点、创出新思路，着力建立行政文化建设的长效机制，确保行政文化建设在时间上的长期性、持续性和有效性。首先，必须构建行政执行激励制度中的文化建设机制，从意识形态方面促进激励制度的有效发挥。将行政道德置于公务员考核制度之中，根据行政道德的目标特点，设计科学的考核指标；将能够量化的指标尽可能量化、细化，尽量变软任务为硬任务，变软指标为硬指标。其次，必须加强对政府执行主体的教育和培训，通过教育培训有效地传播正面行政文化，有效地扩大正面行政文化在行政主体头脑中的影响；有效地防止负面行政文化的影响，降低负面行政文化对我国政府执行力提升的负面效应，消除负面文化可能衍生的思想空间，为进一步提升我国政府执行力扫清障碍。

（五）发挥政治文化与行政文化的统一互动作用

我们知道，政治与行政虽然是分离的，但两者并不是绝对的分离。政治是政治方略，行政是对政治方略的执行，是政治理念向现实操作转化的手段。政治文化与行政文化之间有着千丝万缕的联系，行政文化是政治文化在行政领域中的反映，行政文化取决于政治文化，受制于政治文化。因此，我们在构建行政文化时，绝不能离开行政文化生成的大背景——政治文化。必须做到“三个结合”：一是要把政府执政的民主性与服务性结合起来；二是要把政府执行力的提升与促进经济和社会全面、协调、可持续发展结合起来，三是要把政府执行力的提升与促进“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会的构建结合起来。做到这“三个结合”就会有利于政治文化与行政文化统一互动作用的发挥；就会形成全面的、可持续的、民主法治的、公平正义的行政文化观；就会为提升政府执行力获得优质的行政文化资源支撑。

［1］陈朝宗.关于提升政府执行力的思考［J］.东南学术，2006，（06）.

［2］王春福.公共精神与政府执行力［J］.理论探讨，2007，（01）.

［3］唐仕军.政府执行力探微［J］.中国行政管理，2007，（07）.

［4］张宝凤.行政文化对政府执行力的制约［J］.中共山西省直机关党校学报，2008，（02）.

［5］那金华.论行政文化对行政系统运行的影响［J］.云南社会科学，1999，（04）.

（责任编辑：牟春野）

Administrative Culture Vision is Our Government Executive Power Weakening and Countermeasures to Explore

Fu Yaohua

The government＇s executive power is the key to improve the management ability，is the comprehensive implementation of the scientific outlook on development，and promote the construction of harmonious society needs.Administrative culture is the soul of the administrative management，to the executive power of the government plays the role of play subtle influence.From the Angle of administrative culture discussed the cause of the weakening of the government＇s executive power and to find the relevant countermeasures，construction and that adapt to the execution culture，in our country the innovation of administrative culture，promote the development of the executive power of the effective way.

the government execution；execution culture；administrative culture

D630.1

A

1007－8207（2011）08－0083－03

2011－04－15

付耀华 （1974—），男，云南宣威人，云南民族大学管理学院硕士研究生，研究方向为当代中国政府管理。