农民集中居住的利益冲突与协调机制构建

张颖举

(河南农业大学，郑州450002)

农民集中居住的利益冲突与协调机制构建

张颖举

(河南农业大学，郑州450002)

农民集中居住是农村宅基地经济潜能释放的结果,不可避免地会产生利益冲突。厘清中央政府、地方政府、被置换农户三大利益主体的利益边界，是分析和解决利益冲突的前提。农民集中居住的主要利益冲突是地方政府自利性与公共利益和被置换农户利益的冲突。应当完善城乡建设用地增减挂钩政策，理顺中央与地方的财政关系，遏制地方“以地生财”的利益冲动，秉承农民自愿原则，防止强拆强建，并建立公平合理的利益共享与社会保障机制。

农民集中居住；公共利益；政府自利性；利益冲突；利益共享机制

随着城市化和工业化进程快速推进，城镇建设用地增长呈明显加快趋势，但在耕地保护等国家政策的严格控制下，以城镇建设用地短缺为表征的土地供需矛盾逐渐成为城市化和工业化的瓶颈；但在农村地区，“空心村”和闲置宅基地、空置住宅和“一户多宅”现象又导致了土地资源的严重浪费。为了化解城乡建设用地“一松一紧”的结构性矛盾，2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点省份；2008年6月国土资源部出台了“城乡建设用地增减挂钩”政策。

所谓城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，实现城乡用地布局更合理的目标。各地以此政策为依托，开展了形式多样的实践和探索，如“城乡统筹”、“新农村建设”、“旧村改造”、“小城镇化”、“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等。虽然名称多样，但本质上都是农民集中居住，即在土地利用总体规划和科学建房的观念指导下,在充分尊重农民意愿的情况下，被置换户退出原有农村宅基地，政府将其部分复垦为耕地、部分转为其他建设用地，被置换户异地置换到中心村或城镇周围建设农民集中居住区，将传统的、分散的以及零星的居民点向中心村和城镇集中，以实现用途或土地使用者的更替。农民集中居住为通过建设用地内部挖潜来解决城镇建设用地紧缺提供了有效途径，同时也促进了农村土地的集约利用。

目前全国有二十五个省市都开展了农民集中居住的试点工作。从山东、上海、江苏和浙江等沿海经济发达地区的试点工作来看，农民集中居住取得了较好的成果，单从土地集约利用角度审视，就可节约用地50%以上。但在农民集中居住的过程中也产生了不符合实际的“一刀切”、“大跃进”现象，出现了违背农民意愿搞大拆大建、行政力量过强损害被置换农户利益等焦点问题。本文试图运用利益分析的方法来具体分析农民集中居住中各个主体的利益及其利益冲突，进而为相应的问题解决提供对策建议。

一、农民集中居住过程中主要的利益相关者及其利益

农民集中居住是一场农村宅基地潜能释放的“盛宴”,它涉及到中央政府、地方政府、农民、农村集体经济组织以及房地产开发商等众多利益相关者。但是农民集中居住过程中最重要的，也是最直接的利益相关者为中央政府、地方政府与被置换农户，因此本文研究的利益主体定位于以上三方。

1.农民集中居住中的公共利益及其代表者中央政府。公共利益的概念包含着“公共”与“利益”两个始终有争议的元素,这就使得对公共利益的探讨困难重重，从不同的角度和价值观出发,人们可以对公共利益进行不同的解读。迄今为止,学术界对于公共利益的界定充满着各种争论和歧见。麻宝斌认为公共利益就是一个特定社会群体存在和发展所必需的，该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值；陈庆云认为公共利益是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。虽然公共利益的界定各种各样，但是我们发现一个共同点，即所有的学者都注重公共利益不同层次的社会共享性，即存在不同层次和不同领域的公共利益,而且强调公共利益最终归属于各种资源与条件。因此，本文在界定公共利益时，重点在于把握社会共享性以及其最终归属的资源与条件。

具体到农民集中居住中的公共利益，主要表现在以下三个层面：（1）国家层面的公共利益。一是有利于国家保持耕地面积总量动态平衡。当前我国正处于工业化和城市化的快速发展期，在既有的空间范围内，城镇建设用地增加与保持耕地总量始终存在着矛盾。虽然我国坚持实行世界上最严格的耕地保护制度，但是我国的耕地面积却不断受到城镇建设用地的侵蚀，矛盾逐渐激化。农民集中居住能够通过集约利用既有建设土地来防止对耕地面积的侵蚀。二是有利于推动城乡一体化的实现。通过农民集中居住，可以实现农民居住布局由自然形态向规划形态的转变，促进了城乡资源互动，推动了城乡公共服务均等化、经济社会文化的一体化。（2）城市层面的公共利益。它主要体现在缓解城市用地紧张方面。城市的发展大多数都伴随着城市建设用地的扩张，但是由于国家的各种土地政策限制，城市的发展在一定程度上受到束缚。农民集中居住可以集约利用土地，将一部分土地转为非农用途，能够有效增加城市建设用地，为城市的经济发展提供必要的空间。（3）农村层面的公共利益。一是有利于实现农村生产、生活方式转变。布局合理、功能齐全、环境优美、生活舒适的新型农村社区将大大改善农民的居住环境，促进农民生活方式转变；同时，农民集中居住往往伴随着农地的规模化经营，有利于打破小农经营的格局，实现农业产业化，推动农业生产方式的快速转变。二是节约农村基础设施建设成本。将一定区域内一定数量的农村居民集中于某一生产、生活、资源等各方面条件均处优势地位的社区内，可以将有限的资金统一管理、集中利用，优先解决农民最迫切需要的建设项目，降低了基础设施和公益事业的建设成本，实现了基础设施和公共服务的共享。虽然农民集中居住中的公共利益分为国家、城市、农村三个层面，但是三个层面的公共利益之间具有很大的重合，并且重合于国家层面；而地方政府在推动农民集中居住过程中往往掺杂着自身利益，所以地方政府不适合作为公共利益的代表主体。因此认定农民集中居住过程中公共利益的代表主体是中央政府。

2.农民集中居住中的地方政府及其自身利益。如前所述，我们认定中央政府为农民集中居住过程中公共利益的代表主体，所以本节不讨论地方政府行为所表现出的公益性的一面,专门探讨地方政府在农民集中居住过程中的自身利益。众所周知，政府除了具有管理公共事务、追求公共利益的属性外，还具有追求自身利益最大化的属性，它包括政府中的一切组织和个人寻求自身利益最大化的举动，这被称之为政府自利性。政府自利性具有以下三个重要特征：（1）政府自利性的存在是永恒的并具有一定的合理性。（2）政府自利性具有从属性，从属于政府执行其公益性目标之公共性。（3）政府自利性存在着膨胀性，一旦制度和体制出现一点漏洞或缺陷，行政权力就会膨胀，政府自利行为就会发生。

具体到农民集中居住，地方政府的自利性主要体现在“以地生财”方面。土地财政被形象地称为地方政府的“第二财政”，指的是政府运用其公权力通过对土地这一稀缺资源实施一系列的非市场行为操作从而进行的财政收支以及利益分配的活动。然而，在18亿亩耕地红线的制约下，很多地方政府并没有足额的土地可供出让，“城乡建设用地增减挂钩”政策一经出台，立即成为各地破解土地瓶颈的“金钥匙”。通过农民集中居住获利的普遍做法是，将集约出来的宅基地复垦，获得城市建设用地指标，政府把城市建设用地指标拿到一级土地市场上进行拍卖，“一进一出”之间地方政府就产生了巨大的收益。并且这种收益是在国家政策框架下获取的，属于合法的制度性获利。在合法的背景下，在地方政府尤其是县乡政府普遍财政困难的情况下，地方政府的土地财政冲动愈发高涨。所以“城乡建设用地增减挂钩”政策出台后，立即得到地方政府热烈欢迎，各个省市、各级政府均成立了以主要领导牵头的土地整理小组。对应的地方政策、措施也纷纷出台，目的明确即通过农民集中居住节约出的宅基地复垦，换取城市建设用地指标。与直接征用农民土地相比，农民集中居住获取土地的成本更低、名义更好，可以说农民集中居住已经成为地方政府实施“土地财政”的主要抓手。

3.农民集中居住中的被置换农户及其利益。农民集中居住形式上是“农民拿宅基地换房”的交易，实质上是宅基地被政府征用的过程，是城市化过程中农村土地资源被重新配置的过程。经过“宅基地换房”，节约出来的宅基地的所有权由农民转入政府手中，农民的生产和生活发生了根本的改变。由于涉及到土地这一农民生存和发展的保障，农民自然强烈关注自身在这一进程中的利益得失，并力争相关的利益，至少确保“宅基地换房”后的资源和条件与置换前相当。

被置换农户的利益主要表现在以下四个方面：第一，直接的拆迁补偿方面。虽然各地建设形式多样，但在经济补偿方面，减少宅基地的一般依据退出宅基地面积根据国家规定征用土地标准进行补偿，拆迁住房的按照住房拆迁标准进行经济补偿或等同面积更换。农民首先会计算原房屋与宅基地的拆迁补偿能否购买集中居住地的新房，这是一个直接的利益得失问题。第二，隐性的经济得失问题。根据我国宪法的规定，农村土地属于集体所有，农村宅基地集体所有、家庭使用。宅基地与房产是农民财产的两个不同部分，拥有宅基地可以自由建房，一旦搬入集中居住地的楼房，农民就只有房产而失去土地。“宅基地换房”实际上是农民以具有独立产权的宅基地换取没有产权的住宅。因此，单纯地以拥有独立宅基的房产换取没有独立宅基的房产对于农民是利益损失。但是，因为农村社区基础设施建设的增加和服务功能的增强，其房产的价值从理论上讲应该高于农民原来居住的农村村落的房产价值。两者之间的房产价值存在价格差异，不好直接比较，农民宅基地权益受损还是受益，关键要看原宅基地价值和新房产新增价值之间是否存在差额。第三，农民生产生活成本上升问题。集中居住之后，由于缺乏二三产业就业机会，农民的收入并不会立即提升，农民生活却陷入了商品化的世界，比如煤气、暖气、水、物业费等收费以及因无法喂养家畜等而必须购买食物，均会大幅提高农民日常生活成本并得以固化，显然与农民不稳定的收入存在着冲突，增加了他们的生存压力。此外，大部分农民仍在务农，高层楼房导致农具无处搁放且与农地距离遥远，增加了农民务农成本与麻烦。第四，社会保障问题。农民集中居住往往与农地规模流转相联系，对于农民而言，宅基地与农地是世代生活的保障，一旦失去而陷入商品世界的漩涡，如果政府不能及时合理地提供稳定的就业与有效的社会保障，这些农民的生计将存在很大的不确定性。尽管一些试点省市为解决置换农民的生活保障问题进行了探索，但大多数农民仍无法享受到与市民同样的社会保障待遇。置换农民成了一个既有别于农民又不同于市民的边缘群体，处于社会保障的真空地带。没有全面的社会保障，置换农民必然成为城镇化进程中最无助最脆弱的社会群体。

二、各利益主体之间的利益冲突

农民居住集中化将大大改善农民的居住环境，促进农民生活方式、生产方式的转变，推动城乡公共服务均等化，有利于城乡经济社会一体化的实现。从资源利用和改善民生的角度来说，中央政府、地方政府、被置换农户三方利益是一致的。但农民居住集中化过程中土地产生了巨大的经济收益，三者在具体的利益分配方面不可避免地会产生一些冲突。

1.公共利益与地方政府自身利益的冲突。中央政府在农民集中居住中主要关注耕地的保护和城乡用地布局的合理性，但是地方政府主要受土地财政的驱动，往往以获得城镇建设用地指标为唯一目的。两者的利益冲突具体体现在以下两个方面：第一，少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，只有少量的宅基地复垦为耕地。以第一批“城乡建设用地增减挂钩周转指标”的实施情况为例，2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点，并获取了相应周转指标，这些城市建设用地指标是“借”，3年内要以复垦的耕地“归还”，即到2009年底，第一批试点周转指标应已全部归还。但20年5月底，国土部调研组进行的调研发现，第一批试点仅拆旧复垦5.58万亩，约占下达周转指标的80%。[1]第二，少数地方擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模。20年中央一号文件强调：“城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内。”但各地在实施中多突破此政策，尤其是扩大了挂钩范围。以河北省为例，2009年河北启动了00个村的新民居建设，预计到2012年全省15%左右的行政村将完成新民居建设改造，腾出50万亩建设用地指标。而国土部2009年批给河北的增减挂钩周转指标仅为1.2万亩，河北省“探索”的周转地，远远超过了这个指标。

2.地方政府自身利益与被置换农户的利益冲突。地方政府与被置换户是农民集中居住的主要主体，二者的利益冲突也是最为明显与直接的。具体冲突体现在以下三个方面：第一，在宅基地和房屋的拆迁补偿标准上，很多地方并没有从实际考虑被置换户的情况，从而使被置换户的居住和生活情况恶化。当前的政府补偿标准一般是，退出宅基地面积根据国家规定征用土地标准进行补偿，拆迁住房的按照住房拆迁标准进行经济补偿或等同面积更换。以山东诸城为例，虽然该市出台了优惠政策，如果一次拆迁超过30亩，每户居民一亩宅基地补贴20万元。而目前居民的平均宅基地面积基本在0.6亩至0.7亩之间，还有一部分农村宅基地在0.3亩至0.4亩间，这部分村民即使按照亩均20万元的补偿标准获得补贴，要想住面积大点的楼房，还要自己掏些钱。[2]从中可以看出，宅基地换房尽管有所补偿，但这些补偿不足以弥补购买新房的成本，并且安置房一般还是集体土地产权证，不能直接上市交易。第二，在土地增值收益上，农民的利益被剥夺。国土部为了促进“城乡建设用地增减挂钩”政策的实施，要求妥善补偿和安置农民，所得收益要返还农村，“用于农村和基础设施建设”。然而，由于地方政府与农民双方权力的不对等，行政权力过于强势，本该双方共赢的置换模式，越来越成为政府“圈地”的游戏。政府也对退出的宅基地进行了补偿，但相对于宅基地价值而言微不足道，宅基地的价值得不到合理体现，其转化为建设用地后的增值收益被地方政府和开发商获取。宅基地作为农民的不动产，政府把农民集中居住后节省下来的建设用地指标，调整用于房地产或工业发展，所得的巨额收益，本应归农民集体所有，但事实上，农民只分得土地收益的极小部分，这引发了农民的不满，甚至出现了群体性事件。第三，政府提供的社会保障不完善，影响农民生活水平。农民集中居住的过程中，我国不少地方通过一次性补偿的方式对被置换户进行安置。但实际上这种方式存在严重的问题，通过一次性货币支付，在短期看来，置换后的农民能够利用一次性安置费勉强维持生计，实际生活水平不至于明显下降，但从长远来看，被置换户存量资本会因消费的增加而逐渐减少，增值空间非常有限。加之，我国当前户籍制度、社会保障制度、土地制度都还处于不成熟阶段，在现有的的社会保障水平之下，被置换户在自身条件的局限下，很可能导致生活水平的下降。

三、建立公平合理的利益分配与协调机制

1.完善“城乡建设用地增减挂钩”政策，遏制地方政府利用政策漏洞谋取自身利益。“城乡建设用地增减挂钩”政策的要旨是，通过增减平衡，控制一个区域的建设用地总体规模，节约集约利用土地，最终保护耕地。从资源利用和改善民生的角度来说，“增减挂钩”有其合理性，并且是解决地方经济发展对土地迫切需要的主要方式之一，应该说，这是一个充满正面期望的政策。但由于政策不完善，各地出现了钻政策漏洞谋地方利益的现象。政策漏洞在以下两方面体现明显：第一，“先占后补”方法不科学。按照该办法，须先从国土部“借”指标，3年内以复垦的耕地“归还”。在监督不力的情况下，此举导致了很多地方只顾占地，不按时复垦归还的情形。对此应更改为“先复耕再占用”。第二，“增减挂钩办法”第12条规定，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续，整体审批结果报国土资源部备案。这样的规定很模糊，就项目区内的农用地转用而言，地方政府可以不按照《土地管理法》规定的程序报批，这等于为地方政府圈地开了制度绿灯。所以，应该尽快修正该政策并出台实施办法细则，约束地方政府利用制度获利。

2.理顺中央地方财政关系，消退地方“以地生财”的利益冲动。分税制改革后，地方财政缺口逐步加大，传统的财政模式很难支撑地方主导经济增长的模式。统计数据表明，1994年地方政府财政收支缺口为1726.59亿元；到2005年，迅速达到053.6亿元；此后缺口扩大速度明显加快，到2008年缺口已经达到2.06万亿元。在财政自给率方面，2008年全国地方财政自给率平均仅为58.17%，多数省份在40%左右，超过60%的省份仅有9个，一些欠发达地区自给率甚至不足20%。[3]在地方财政困难的情况下，自然会产生以地生财的牟利冲动。要破解土地财政这样的难题，应改革财政体制，调整中央地方财政关系，保障地方政府履行公共服务的基本财力，逐步缩小地方政府的财政缺口，让地方政府在农民集中居住进程中变成公共服务者，避免成为经纪人和谋利者。

3.应秉承农民自愿原则，防止违背农民意愿强拆强建。我国宪法、土地管理法等法律明确规定，土地的归属有国家所有和农村集体所有两种形态，作为集体的村民对本村的土地享有完整的所有权。20年中央一号文件明确规定：“农村宅基地和村庄整理后节约的土地，仍属农民集体所有。”《村民委员会组织法》第24条规定，宅基地的使用方案须经村民会议讨论决定方可办理。以上法律法规和政策表明，作为集体的村民拥有对宅基地的所有权和处分权。也就是说，政府可以基于新农村建设等理由整理村庄，腾退出一部分农村建设用地，但需要获得农民集体的同意，而且这些土地的产权归属不会因为政府的这些行为而发生任何变化，它们仍然属于农民集体所有，农村集体可以自由地决定如何使用这些土地，以及如何在村民之间配置这些土地的产权及其收益。基于以上法律事实，地方政府无权随意整理农民的宅基地，拆除村庄，强迫农民集中居住。政府唯一能做的，就是秉承农民自愿原则，积极引导农民开展集中居住。如此一来，势必会出现如何在分散的宅基地上进行集约经营的问题，如何避免类似问题出现，同样考验着地方政府的能力和智慧。但无论如何，在处理和解决农民集中居住大大小小问题的过程中，切实尊重农民意愿，永远都应被放在第一位。

4.建立公平合理的利益共享与社会保障机制。农民集中居住不应该成为政府谋取土地利益的工具，而应该是农民与政府共享土地收益的盛宴。首先，应健全利益表达机制，赋予被置换农户平等的谈判地位和权利。当前的政策可能给予了政府太多的权利，比如项目的规划、项目的实施决策、补偿标准等，大多由政府控制，而真正的利益主体——农民，很少能真正有发言权。在政府对农民集中居住时，置换补偿应由双方协商确定，应赋予被置换户本该具有的平等交易以及讨价还价的权利。在一些关键问题上，如宅基地调整、房屋拆迁、宅基地处置和补偿等，均应由村民大会或者村民代表大会表决通过。其次，应建立公平合理的利益共享机制，确保公平置换。农民作为宅基地的实际所有者理应享受土地的收益权，政府通过土地整治和基础设施建设使土地增值也应享有部分增值收益，所以地方政府与农民应共享土地增值收益。具体措施是，提高房屋拆迁补偿标准，在房屋置换过程中尽量做到农民不出钱；对宅基地转换用途产生的收益双方合理分成。第三，针对农民失去宅基地所放弃的机会成本，应该建立完善的社会保障机制。尽快把失地农民纳入医疗、失业、养老、最低生活保障等方面的社保机制，及时跟进和落实失地农民的就业等问题，为农民解除后顾之忧，避免出现无土地、无社保、无工作的“三无”农民。在这方面，成都市的经验值得借鉴，该市将2004年以后的新征地农民全部纳入城镇基本养老、医疗保险体系中，对2004年以前的已征地农民，实现两级财政安排年内注入45亿元补贴资金，追溯解决其社保问题等。[4]

[1]涂重航.多省撤村圈地意在土地财政[N].新京报,20-11-02.

[2]赵仁伟.山东诸城1249村变身社区须防挑粪担上电梯[N].新京报，20-08-19.

[3]匡贤明.两服药为“圈地运动”退烧[N].新京报，20-11-06.

[4]董瑞丰.成都城市化模式探索：避免政策成圈地的幌子[J].瞭望，20,（6）.

F 321.1

A

02-7408（2011）01-0065-04

河南省政府20年度决策研究招标课题“城乡经济一体化新趋势与协调机制研究”（B252）；河南省教育厅20年度人文社会科学研究项目“城乡一体化进程中的农村土地整理问题研究”（20-ZX-091）。

张颖举（1980-），男，河南舞阳人，河南农业大学文法学院讲师，研究方向：农村公共政策分析。

[责任编辑：张亚茹]