专访清华大学公共管理学院院长薛澜悲剧止于反思——对“7·23”动车追尾事故的再追问

本刊记者 刘梦羽

事故背后一定有管理上的问题，管理背后一定有体制上的问题，这个错误链条能否完整地展现出来，全国人民都在期待。

7月28日，“7·23”动车追尾事故现场摆满了遇难者家属、市民等敬献的鲜花。

7月23日甬温线动车追尾事故带来的影响可能远远超出人们的预期。所有被这次事故深深刺痛的人都确信——如果没有认真而深刻的反思，这样的悲剧不会是最后一次。本刊专访国务院应急管理专家组成员、清华大学公共管理学院院长薛澜，请他从公共管理角度对这次事故进行梳理。

中国报道：“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故（下简称“动车追尾事故”）发生以后，国内外都十分关注，这对中国政府的危机公关能力提出了考验。您如何评价在这起事故过程中的政府作为？

薛澜：第一阶段的事故处理已经告一段落，具体的做法有得有失。下一步涉及的关键问题主要是两个方面：第一，到底高铁是不是安全？这需要今后一段时间的运行来检验。现在来看，抛开知识产权不谈，这次事故本身并不能否定高铁技术本身的安全性。但高铁是一个系统，系统的硬件没有问题，软件有没有问题？硬件和软件都没有问题，管理有没有问题？从各方面披露的情况看，这次事故恰恰反映了铁路运行管理方面的不少问题。

目前对动车采取降低速度、减少班次等一些临时性措施，目的是营造一个宽松的运行环境，以便相关铁路部门更好地调试改进，这么做是对的。但仅仅做到这些还不够，我们还需要从整个高速铁路的运行来深入研究怎样大幅度地提高系统的管理水平。

中国报道：事实上，对事故的调查是否彻底，也关系到今后的铁路安全问题。

薛澜：是的，以前就事论事的事故调查分析比较多，真正全面深入系统的调查分析比较少。所以，很多看起来相似的事故会一而再再而三地发生。希望这次事故调查能够跳出原有模式，对事故的真正原因包括技术和管理等方面的原因作出详细的分析。实际上，事故背后一定有管理上的问题，管理背后一定有体制上的问题，这个错误链条能否完整地展现，全国人民都在期待。

中国报道：8月10日，针对“动车追尾事故”成立的国务院事故调查组进行了调整，铁道部官员被删掉。您怎么看这个变化？

薛澜：事故发生后相关主责部门参与调查组实际上常常受到诟病。但这是我们这么多年进行事故调查的惯例。这次，国务院充分尊重各方面意见，对事故调查组作出了积极的调整，有所改进。但更根本的是，对于特别重大的事故则需要特别的调查机制，它能够独立、客观、公正地把事件的来龙去脉讲清楚，最后还要把调查报告向社会公众发布。

对于特别重大的事故需要特别的调查机制，它能够独立、客观、公正地把事件的来龙去脉讲清楚，最后还要把调查报告向社会公众发布。

按照国际经验，目前成立的调查组存在一些问题，如很多成员是在职官员，如果他们把精力都放在事故调查上就无法正常开展其他工作。所以，我们需要建立独立的调查机制，由专职调查员组成调查组，赋予他们一定的权力，包括调查各种信息，访问不同的人。每当事故发生后要根据其特殊性决定是否启动这样的机制。如果调查不独立，最后得出的报告就很难做到全面客观，一些关键性事实可能被掩盖，对事故背后的细节、过程的分析也欠详细，今后我们就无法进行改进。我们现在强调问责制，在事故调查以后会处理一批相关责任人，这样做会得到社会的认可。但问题是，问责制的惩戒作用起到了，对责任人各打五十大板的做法却使得调查机制成为一种责任分配机制。这样对于事件背后的体制机制原因，社会可能无法了解，也就无法从中学习、改进。

中国报道：您曾说这些灾难或事故都是有周期性的。为什么会呈现周期性？

薛澜：在计划经济年代，原来大型工矿企业基本上是国营，安全生产管理体系相对比较健全，大家基本上都会遵守。以煤业行业为例，从上个世纪90年代开始，经营主体发生很大变化，很多矿山承包给个人了。这些转变带来一定的安全隐患。1998年机构改革后，国家安监总局在原来煤炭安全监督管理局的基础上成立，监管范围加大而人员只有几百人，地方安监部门的人更少。所以监管的压力非常大。而且，目前的监管体系不是垂直管理，地方政府的监管动力不是很强。一方面经营主体多元化，使得各种可能性都出现，另一方面政府监管能力又很薄弱，体制也存在弊病。这两个方面的因素叠加到一起，事故多发是必然的。

为什么是周期性的？因为一旦安全事故集中发生，中央会召开电视电话会议，在全国开展安全生产监督管理大检查，这种“运动式”的检查一来，其他政府部门也要配合工作，事故发生率就大大降低了。但这样的检查并没有从根本上解决体制存在的问题。过了一段时间安全事故又死灰复燃，小的事故积累到了一个临界点，又开始“运动式”的检查。周期性就是从这里来的。

中国报道：从这次事故来看第二代应急管理系统需要哪些改进？“动车追尾事故”会不会促成第三代应急管理系统的形成？

薛澜：第二代应急管理系统的“一案三制”包括应急预案、法制、机制、体制，它虽然建立了一个框架，但很多地方仍需改进。譬如，各地和各部门都制定的突发事件应急预案，有的建立在实际调查基础上，有的则只是照搬照抄，这样的预案作用不大。又如这次“动车追尾事故”的调查，到底由谁主责，是铁道部还是地方政府？他们之间怎么协调？这涉及到体制机制问题。目前国务院设立了应急管理办公室，地方及各部门也都设立了相应的管理部门，但在具体执行过程中如何贯彻“一案三制”，让应急系统有效地发挥作用，还要在实践中不断提高。因此，我们提出了应急管理系统要超越第二代朝着第三代推进。这需要做很多工作，特别是建立前端的风险管理体系。

中国报道：目前特别重大事故的调查，依据是1989年通过的《特别重大事故调查程序暂行规定》，为什么这一暂行规定执行了22年仍没有修订？应急管理的法律法规体系是否仍待完善？

薛澜：我参与了第二代应急管理系统法律起草的研究工作，《中华人民共和国突发事件应对法》的制定和颁布弥补了之前没有一部应急管理的综合性法律的缺憾。但现在看来，它是一部相对笼统的法律，还需要一些具体的法律法规和部门规章的配合。为什么《特别重大事故调查程序暂行规定》一直是“暂行”？也许，因为中国的发展速度很快，有的暂行条例刚变成正式法律就要修订，立法成本会很高，所以，很多相关的规则总是“暂行”。但暂行条例也会带来很多问题。不管怎么说，这都需要进一步完善。

中国报道：改革开放30年后，经济社会的复杂性对政府部门的日常管理提出了挑战。怎样处理应急管理和常态管理的关系？

薛澜：的确，目前应急管理和常态管理密不可分。在很多领域，由于我们常态工作没有做好，出了差错，留下来隐患或后遗症，最后就会成为突发事件的根源。常态管理工作做好了，就会大大降低突发事件产生的概率，对应急管理的需要就没有那么强烈了。同时，应急管理工作做得好，尤其是善后总结等工作做得好，对常态管理水平的提高也是至关重要的。所以，做好常态工作，从系统的角度去分析解决问题，是防范突发事件的最有效的办法。

中国报道：动车事故之后，我们看到温州民间救援力量和市民献血等发挥作用，还有微博促进事故调查公开透明。社会力量的参与，对于应急管理体系有什么作用？《危机管理》一书提出了公共治理结构的改革，目前这改革取得哪些成果，还存在哪些问题？

薛澜：在一个成熟的现代社会里，不能把所有责任都推到政府头上。公共治理体系改革就是要建立一个全社会有序参与公共事务治理的制度框架，使得政府、企业、社会组织、公民个体都能够在这个框架里找到自己合适的定位，为推动社会的进步作出各自的贡献。前面谈到的“一案三制”就是这样的制度框架。

具体到应急方面来看，社会力量的参与是应急管理体系成败的根本。很多突发事件，如地震等自然灾害，家庭社区的自救和互救最关键。因此，需要我们的公民及社会各个方面加强应急管理知识和技能的学习，提高自救互救的能力。我们国家在这个方面还有很多不足的地方，需要跟日本等其他国家学习。此外，我们每一个人都要提高风险意识，对于日常生活中的各种疏忽漏洞，各种风险因素都不放过，从而尽可能地把各种产生突发事件的风险因素消灭在萌芽之中。同时，我们还要提高大家的公民意识，通过各种方式，积极参与到救援过程中，并运用微博等各种手段，帮助事故受害人及其家属传递信息，维护权益等等。这个方面中国的潜力还很大，需要进一步完善相关法律法规，使得各种基层组织的活力能够充分发挥出来。

中国报道：从公共管理的角度，政府应该如何处理发展速度和公共安全的关系？如果处理不好，会有怎样的结果？

薛澜：从公共管理的角度看，公共安全是需要保底的，不管发展速度如何，公共安全的保障都是政府最重要的责任之一。当发展速度很快的时候，往往也会带来一定的风险。因此，政府就更应该加强公共安全体系的建设。公共安全体系建设的最有效的方式就是建立一套高效的经济和社会监管体系，对企业的行为进行有效监管，尽最大可能降低企业经济发展活动中对社会发展的不利影响。但是，过去这些年的发展过程中，中国在促进发展方面非常努力，但是在监管体系建设方面欠账比较多。近年来各种事故频发其实就是对我们这种偏差的惩罚。如果我们不吸取教训，从根本上解决这个问题，今后还会吃大亏！