社会转型期城市社区组织管理改革的路径选择

李璐

（天津师范大学政治与行政学院，天津300387）

社会转型期城市社区组织管理改革的路径选择

李璐

（天津师范大学政治与行政学院，天津300387）

长期以来我国城市社区管理体制采用“议行合一”的模式，议事权、决策权和执行权都集中于作为居民自治组织的社区居委会。居委会的应然功能——居民自治严重弱化、退化，经常性地处于“行政性”与“自治性”的功能冲突与角色错位状态。要化解基层社区组织管理面临的难题，就要对原有社区组织进行功能性调整，优化组织结构，使社区组织在结构和功能上进行调整、明确和归位，并通过结构性要素的培育实现社区组织管理模式的创新。

结构优化；城市；社区组织；体系变革

一、引言

从“街居制”到“社区制”的转型构成了我国社会管理体制转型的宏观历史背景。社会管理体制转型及由此带来的“社区”涵义的日常化和深入化，导致我国社区组织管理体制发生了相应的变化。突出表现为社区各组织的角色、职责和功能随着不同的时代需求实现着不同的转换和调适。这既是“社区制”逐渐形成并发挥社会整合作用的结果，也是我国经济、社会体制改革在社会基层得以深化留下的时代印记。

社区建设是社会建设在现实工作层面上的具体体现。要促进社会的良性运行和协调发展，增强社会的凝聚力和整合力，就要把社区建设成为各种社会群体和谐相处的社会生活共同体，这需要改变旧有的组织管理方式，推进城市基层管理体制创新。在这个意义上，社区组织建设是推进社区建设和基层社会管理体制改革的核心和基础。目前社区组织管理面临的最突出的问题之一就在于居委会的应然角色、本位角色即自治组织的职能严重地弱化与退化，却过多地承担了政府的行政职能、市场组织的职能和社会事业单位的专业职能，变成了一个依附于街道办事处的、功能混淆重叠的全能主义组织。[1]要化解基层社区组织面临的困难和问题，就要对社区组织尤其是社区自治组织进行功能性的调整。所谓功能性的调整就是要想方设法优化社区组织的结构，并结合社区实际对旧有组织体系进行一定程度的改造、完善和创新，创建新的社区组织运作模式，使社区组织的功能由失调走向协调，使得社区各组织间的活动和作用由相互配合不上甚至相互抵消，走向相互配合、相互促进。调整的重要内容，就是根据体制创新的要求，重新构造社区组织体系，尤其是变革原有的社区自治组织体系，推动政府自身转变职能，重新构造政府与社区居民自治组织之间的关系，将居民自治组织从传统的行政依附地位中解放出来，真正实现社区居民自治。

二、结构优化：实现社区居委会自治功能的回归

社区居委会是居民自治组织，它是保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事务，推进社区民主自治建设的组织载体和保证。在社会的转型期，城市社区组织建设正在经历着由传统的以行政为主导的居民委员会向以社区居民自治为主导的新的社区组织的转变。这不仅有利于社区本身的发展，在更大的意义上说，也体现着整个社会治理模式的调整。因此，对传统社区组织结构进行改革和创新、推进城市社区自治组织实现转型，具有十分深远的意义。民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“长期以来，受计划经济体制的影响，城市居民委员会不同程度地存在行政化管理的现象，居民参与社区建设的程度还不太高。”“发挥社区居民自治组织的作用，保证社区居民依法治理自己的事情，是解决上述问题的有效办法。”可见，社区建设进一步发展的方向就在于让社区的主体组织——社区居委会功能复位，这个过程既是行政权力退出社区自治事务领域的过程，也是社区自治的成长过程。

首先，居委会的建设与发展取决于政府的放权和居民自治意识和能力的提高。由于我国城市政府组织的体系是“两级政府、三级管理、四级网络”，区政府与街道办事处承担着基层政权的管理职能，与基层群众及基层群众的自治组织联系最为直接和密切，其与居民委员会的关系直接影响和决定着自治组织自治内容的实现。因此，在社区组织互动关系中，政府的职能转变，尤其是基层政府职能的转变是非常关键的。推进社区民主自治，一方面要进一步明确政府在社区建设中的角色和职能，实现政府职能的转变，变“替民做主”为“让民做主”。政府在社区建设中兼具组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者角色，发挥着组织、指导、帮助、支持、调控的主导性作用。在政府职能转变过程中，要实现从管理向服务、从突出权力主体向突出义务主体转变，要进一步简政放权，实现工作重心下移。按照“政企分开、政事分开、政社分开”的原则和“小政府、大社会、大服务”的要求，实行“权随责走，费随事转”，不需要政府干预的事，则减；不需要政府掌的“权”，则放给社会；不需要政府管理的事务，则转给社会民间组织。另一方面要加强对社区居民自治的领导、指导和服务。要把“指导社区建设”作为街道的重要职能和任务，帮助社区解决好社区居民自治组织建设中的各种问题。社区居委会既要坚持社区居民的自治性质，又要接受指导，积极贯彻执行上级的方针政策。同时要进一步推进行政管理体制改革，使政府的社会管理和公共服务职能落实到社区，建立政府管理功能与社区自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的政府和社会共同参与的治理结构。

其次，需要进一步加强党委政府对社区的组织领导。按照《城市居民委员会组织法》的规定，建设以社区党支部为领导核心、社区居民代表会议决策、社区委员会议事、社区工作者办事的新型城市社区居民自治组织，通过四个社区主体组织的互相配合、促进与制约，形成科学、完善的社区工作组织体系。要把加强社区党组织建设与完善居民自治有机融合起来。社区党组织要通过发挥好政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，切实增强对居民自治的领导功能。要将党组织的工作制度、加强自身建设的各项制度与居民民主自治制度有效衔接起来，使党组织的领导核心作用、党员的先锋模范作用与居民自治制度的功能和优势有机结合起来。同时必须全面落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求，完善社区民主自治制度，夯实和谐社区建设的制度基础。一是要进一步完善社区居民自治的规章制度，健全社区居民共同遵守的自我教育、自我管理、自我服务、自我监督规范，使社区建设的组织、实施有法可依，有章可循，推进社区建设逐步走上法制化、规范化、制度化的轨道，以保证社区建设工作深入持久地开展下去。二是要完善社区居民自治组织，健全居民小组，通过居民小组，把居民家庭和社区自治组织密切联系起来。还要努力培育社区居民自治组织，引导居民参与管理社区事务，在总结完善“社区论坛”、“社区对话”、“门栋自治”的基础上，积极探索建立民情恳谈会、民事协调会、民意听证会、民主评议会等“四会”制度，处理好社区居委会、物业管理机构、业主委员会等横向关系，充分发挥社区居民的知情权、决策权、管理权和监督权，使社区文明程度在“四会”制度实践中得到加强和提高。要进一步加强居委会的规范化建设，推进居委会直选。此外，需要认真落实社区准入制，积极开展社区服务，提高社区居民对社区的认可和参与度，营造出“社区是我家，建设靠大家”的浓厚氛围。

再次，要理顺社区关系，包括部门与社区、部门与部门以及社区内部的关系。一是要把社区居委会的自治管理与街道办事处的行政管理、物业公司的专业管理有机结合起来，形成责权利明确、配合协调、互相制约、管理到位的新型社区管理体制。二是要尽快理顺社区职能，对社区职能进行重新界定。可以根据《城市居民委员会组织法》和省、市有关的法律、法规以及规章的有关规定，对社区各项工作职责进行分类梳理和划分，明确各政府部门与社区党组织、社区居委会工作职能。在基层，要强调改变工作方式，将工作中心下沉到社区，部门能办的事，就不要让社区居委会去办，不要给居委会增加额外工作；部门和单位需要社区协助完成的其职责以外的工作，可根据难易程度、时间长短、工作量大小，从财政拨付的专项经费和行政性收费中拨付相应的经费，要“事费一致，费随事走”。

三、体系变革：积极探索社区组织管理新模式

传统的社会管理体制是在计划经济条件下构筑的，已不适应市场经济体制和新的城市社会结构的需要。因此，改革传统的社会管理体制，创新社区组织管理新模式，是社区工作开展的重中之重。目前，各地社区正结合自身特点，不断积极探索，大胆创新，寻找适合自己的社区组织管理体制，已形成了诸多特色突出、有一定推广价值的社区管理模式，如：“上海模式”、“沈阳模式”“江汉模式”、“青岛模式”、“盐田模式”等。这些探索对于社区组织自治性功能的回归、社区组织结构的改革和完善、社区建设乃至社会建设的进一步推进、城市社会结构的调整，都具有非常深远的历史意义与实践价值。对于这样的探索和创新，政府应革新观念，予以支持和鼓励，以进一步推进社区管理体制改革的深化。

民政部在总结全国各地经验的基础上，在《全国社区建设试验区工作实施方案》中指出，要“按照社区自治、议行分设的原则，以社区居委会或社区委员会作为主体组织，探索社区内议事层和执行层分开的社区建设组织形式。”[2]政社分离是我国当前社区建设与管理中亟待解决的一个重要问题。我国绝大部分的社区都承担了多项政府部门的行政职能，使得社区管理人员穷于应付这些行政任务，难以全身心地投入到社区的管理建设中来。给社区管理人员“减负”成了我国社区管理工作人员的共同心声。要想让社区管理工作者能够全身心地投入到社区建设管理工作中去，政府的行政职能划分显得极其重要和迫切。通过政社分离工作，建立一种新的制度平台，可以使社区管理人员摆脱行政领导的束缚，从而实现从政府的“腿”向社区居民的“头”的转变，推动社区自治良性发展和资源共享目标的实现。为此，社区组织管理模式的创新就需要在培育结构性要素的基础上，实现一种体系变革。这些结构性要素的培育主要表现在以下几个方面：

1.促进社区民间组织的发展。在整个社会管理体制中，国家在社会管理中起主导作用，民间组织和居民个人只起补充的、辅助的作用。在国外，政府与民间组织的关系被解释为“伙伴合作”（partnership），即指在公共服务和社会管理领域，由政府与民间组织合作共同提供服务、进行管理。“伙伴合作”不反映两类组织地位的高低，只是反映其共同合作于发展公共服务和社会管理。在我国的社区发展中，同样要重视民间组织的培育和发展。加快培育社区民间组织，能够协助政府承担事务性工作、提供公益性服务、调解民间纠纷、发展慈善事业等等。国内曾经有研究者提出了社团自治化程度指标：法律框架、章程制订、人事权归属、经费来源、日常决策权归属、运行方式、激励机制、监督制度、自治组织的主观倾向等。[3]目前社区民间组织的角色定位、法律地位、运行机制、管理制度方面都存在很多问题，急需政府和社区采取有效措施予以改进。

首先，要加强对社区民间组织在社区建设中的地位和作用的认识，为社区民间组织“正名”，提高社区民间组织的认知度。重点应做好对社区民间组织的宣传工作，使政府和广大社区居民明确社区民间组织的职能和作用，了解其对于转变政府职能、促进居民自治、增强社区凝聚力、服务居民群众的重要意义。其次，要加强社区民间组织的指导建设。要重视和加强社区民间组织的制度建设，使社区民间组织在注册登记、领导体制、组织体制、投入机制等方面都制度化。要制定激励制度以使社区民间组织放手发挥凝聚社区各方面力量、开展广泛深入的社区服务的作用，同时又要在发扬社区民主的基础上，制定出切实可行又各具特色的管理制度，以规范和约束社区民间组织的行为。还应进行配套的制度建设工作，如探索建立委托授权机制，对照行政许可法，明确政府事务移交的内容、程序和方式。建立合作联动机制，使基层民间组织与社区其他组织平等沟通、协商合作，推进社区治理多元化。建立对基层民间组织的评估监管体系，明确谁来监管，解决监管的主体问题；明确监管什么，建立民间组织的评估指标；明确怎么监管，完善监管的方式和监管渠道。使社区民间组织进入有规可循、有制度可依、各方重视、实质性壮大发展、发挥作用的阶段。[4]再次，要加大对社区民间组织的支持力度。对社区民间组织，政府应在政策上、经济上给予必要的支持，赋予其为居民服务和协助进行社区管理的责任。针对民间组织准入门槛偏高的问题，应在坚持业务主管单位和登记管理机关双重管理体制的前提下，根据地方实际情况进行灵活处理，可对非公募基金会、非社会意识形态和非政治敏感性的民办非企业单位等慈善类、公益类的社会组织，减少审批关卡。具体措施是：将业务主管单位改为业务指导单位，变事前审查制为事后监督制，取消其对慈善类、公益类社会组织成立、变更、注销的前置性审批，强化业务指导单位的业务指导和事后监督功能，加快慈善类、公益类社会组织的培育发展步伐。此外，在促进民间组织发展壮大、发挥作用的过程中，政府要发挥“助推器”的作用，不仅要帮助其取得广大社区居民的认同，还要做出合理规划，为其提供发展平台，提供资源支持和政策支持。具体说来，应实现政府职能转变，把可以不再由政府部门直接承担的社会服务性和事务性工作委托给社会组织承担。可通过立法或出台文件，明确规定政府部门职能转变的范围、事项、时限和要求，推动有关部门将行规行约制定、执业资格和资质认定等前置审查、公信证明、行业核准、行业评比等行业管理与协调性职能，法律服务、宣传培训、社区事务等社会事务管理与服务性职能，业务咨询、统计分析、资产项目评估等技术服务性职能委托给社会组织承担；并规定承担政府职能的社会组织必须达到一定的等级。同时，建立健全政府购买公共服务的机制。政府部门授权或委托社会组织承担管理服务事项的，由政府各部门提出年度购买服务的事项及要求，纳入部门预算，由同级财政支付。[5]最后，要加强立法来规范和引导社区民间组织的发展，建立民间组织健康发展的激励机制和约束机制，通过制定相关政策、法规，使民间组织逐步走上制度化、规范化的轨道。目前社区民间组织种类繁多，所属部门不一，职能定位不清，法律地位不明确，与政府的关系也不顺畅，居民对社区民间组织的了解十分有限。因此应通过立法的形式、对政府职能部门、街道办事处、居委会和社区民间组织的职能、地位及相互关系做出明确规定，对民间组织的性质、组建原则、准入制度进行规范，明确其监管和调控权限。重要的是要保证社区民间组织的独立发展，形成政府与社区民间组织的良性互动关系。还应对民间组织实行分类管理，努力使社区民间组织的培育走向制度化。同时，将政府向民间组织购买服务的方式予以推广，使社区民间组织在社区自治和社区服务中真正发挥出重要载体的作用。

2.加强社区工作者队伍建设。社区工作是一项融组织、管理、服务、协调于一身的社会工作，对社区工作者的素质要求较高。社区工作者是社区建设的关键因素，所以应大力加强队伍建设。社区工作者应经公开招聘、择优录取、民主推荐、依法选举产生，并对他们进行必要的培训。同时应逐步在社区建设中引入社会工作制度，变粗放管理为精细管理，变经验管理为专业管理，变传统管理为现代管理，以提高社区管理效能。一是通过向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗、集中培训、学习考察等办法，逐步推行社区工作者持证上岗制度，把一些具有开拓创新意识、年富力强、专业过硬的人才充实到社区居委会中来，让他们在社区建设中承担骨干作用。并建立社区工作者岗位补贴和养老、医疗保险制度，切实稳定社区工作者队伍。大力引进社会工作专业人才，为社区工作者队伍补充新鲜血液。二是建立社区工作人员定期在岗教育培训制度，为社区工作者不断“充电”。要对居委会干部、社区工作者实行层级培训，定期邀请专家学者给他们讲授社区建设的相关知识，组织他们到先进地区考察学习，不断提高社区工作者的整体素质和业务水平，不断提高他们运用理论指导实践、解决实际问题的能力，不断提高他们协调关系、化解矛盾的能力，不断提高他们为居民办好事、办实事的能力，使他们在社区工作中发挥出更大的作用。另外，还要加强对社区各种群众性组织、志愿者队伍的培育力度。继续发挥现有的社区志愿者的作用，推行志愿者注册制度，建立志愿者服务激励机制，支持和鼓励工、青、妇、残、老等群团组织的志愿者进入社区开展活动，培养一大批热心于社区建设、在居民中有影响力的社区群众性组织的带头人，壮大社区居民自治和社区建设队伍，为建设和谐社区、和谐社会服务。

3.完善社区组织立法工作。目前街道工作所依据的法律规范是1954年制定的《城市街道办事处组织条例》，居委会所依据的法律规范则是1989年颁布实施的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。目前，国家也只下发了一个《关于在全国推进城市社区建设的意见》，各地也都依据这一《意见》来开展社区建设与发展工作，并制定了相应的地区性的规定。《社区自治法》这一社区自治的基本法还未出台，各专项法律如《社区服务法》、《社会保障法》、《医疗保险法》、《社会救济法》也没有出台。随着社会变革和转型加速，法律、法规建设滞后与快速发展的社区建设实践不相适应。社区建设与发展缺乏法律上的规范，无法可依、无章可循的现象严重，这在很大程度上制约了依法推进社区建设的进程，也影响了协调、高效的城市管理机制的形成。

要建立一套行之有效的社区建设方面的法律、法规、行政规章和有关工作制度。一是确定社区组织的法律定位，以法律形式确立各组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务；二是以法律或规章等形式，明晰各组织相互之间的职能定位和职权范围，明确社区内各权利主体的活动，特别是要依法划定其与政府行为的边界，以防再次变为行政部门的“腿”；三是通过立法的途径，制定相关法规和规章，赋予社区各类执行机构以一定的权力，如《社区自治法》、《社区服务法》、《社会保障法》、《医疗保险法》、《社会救济法》等；四是在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，明确社区自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序，以及自治组织的权限、工作程序等。

[1]徐永祥.社区发展论[M].上海：华东理工大学出版社，2000：244.

[2]杨立勋.议行分设：创新深圳社区治理结构[EB/OL].参见http：//www.szps.gov.cn/tequ/newsview.asp?id=643.

[3]康晓光.权力的转移——转型中中国权力格局的变迁[M].杭州：浙江人民出版社，1999：220-221.

[4]郑杭生,杨敏.和谐社区建设的理论与实践——以郑州市实地调查为例的河南特色分析[M].北京：党建读物出版社.2008：29-30.

[5]方向文.广东社会组织：大部门体制下管理创新[N].中国社会报, 2008-03-21.

C912.83

A

1002-7408（2011）03-0025-03

教育部人文社会科学研究青年基金项目“结构重组与功能调适：社会转型期城市社区组织体制创新研究”(10YJC840038)；天津师范大学博士基金项目“社会转型期城市社区组织管理创新跟踪研究”（52WW1019）的阶段性成果之一。

李璐（1982—），女，河南周口人，天津师范大学政治与行政学院讲师，法学博士，研究方向：理论社会学及其应用。

[责任编辑：张亚茹]