财政分权、政治晋升、环境规制失灵：一个政治经济学的分析框架

黄万华

（武汉工程大学管理学院，武汉430071；中南财经政法大学经济学院，武汉430073）

财政分权、政治晋升、环境规制失灵：一个政治经济学的分析框架

黄万华

（武汉工程大学管理学院，武汉430071；中南财经政法大学经济学院，武汉430073）

环境资源的公共产权属性决定了其容量的使用需要环境规制。对地方主要政府官员的政治激励约束机制是影响地方政府环境规制绩效的主要因素。优化政府环境规制绩效的路径选择关键在于激励与约束相容的制度安排，在于建立政府、生产企业、社会大众利益相协调的激励约束机制。

市场经济；财政分权；政治晋升；环境资源；环境规制

一、问题的提出与文献综述

随着经济的高速增长，我国环境污染与生态环境破坏现象日趋严重，正面临日益严峻的环境问题。从2007年至2009年三年的《全国环境状况公报》看，我国特大、重大环境污染事件呈上升趋势。2008年全国突发环境事件总体呈上升趋势，环境保护部直接调查处理的突发环境事件135起，比2007年增长22.7%。其中水污染事件74起（包括海洋污染事件3起），大气污染事件45起，固体废物污染事件2起，土壤污染事件4起，未造成环境污染的事件10起。2009年，环境保护部共接报并妥善处置突发环境事件171起，比上年增加26.7%。其中水污染事件80起，大气污染事件61起，固体废物污染事件3起，土壤污染事件16起。“2010年1－11月，环境保护部共接报并妥善处置突发环境事件149起，其中重大环境事件4起，较大环境事件39起。重金属污染事故高发，共有9起血铅事件。”[1]从最近几年的特大、重大环境污染事件频繁发生的情况看，说明我国政府部门对环境负外部性的规制并不总是有效，即存在着环境规制失灵。市场经济活动中，由于经济主体行为的相互影响，很多经济活动存在着较强的负外部性如环境污染，仅仅依靠市场机制或私人力量难以减少或消除经济活动中的负外部性，这需要政府强化环境规制。政府环境规制失灵并不是否定或取消政府环境规制的理由，相反，恰恰需要强化政府环境规制职能，提高政府环境规制绩效，以减少环境公害，增加环境保护这类公共物品的供给。所以，理论研究上需要根据特定政治、经济、社会背景探寻政府环境规制失灵的原因，作为完善环境规制、提高政府环境规制绩效的前提。

对于政府环境规制失灵原因的探讨，国内学者从不同的角度进行了有益的研究，并得出了许多有价值的结论。易志斌[2]以跨界水污染为例，认为地方政府环境规制失灵的原因是中央环保政策的制定忽略了地方政府的“经济人”理性、环境规制的外部性、地区差异，并提出了具体的对策。魏玉平[3]认为中国环境管制失灵的主要原因是环境管制立法、执法和司法体制存在障碍，并提出了破除中国环境管制失灵体制性障碍的对策思路。朱春明[4]通过建立模型分析了统一政府模式与分权政府模式，认为地方政府在环境规制政策的执行环节存在腐败行为导致地方政府环境规制失灵。张玉霞[5]等以淮河治理为例，认为四个方面的原因即信息成本过高,降低了环境管制的效率；环境管制缺乏应有弹性，不能适应环境的变化；法律法规不健全,处罚难以发挥惩治作用；地方政府官员片面追求经济增长,漠视环境恶化等导致了政府环境规制失灵。燕兴胜[6]等通过博弈论模型分析，认为地方政府和污染企业存在经济联系，公众对政府批评的无效性，导致地方政府环境规制失灵。可以看出，学者们从不同的角度对政府环境规制失灵原因的分析都有一定的合理性，但研究比较零散，有的研究结论缺乏经验论据的支撑。政府环境规制反映的是中央政府、地方政府、污染企业、社会公众等行为主体之间利益的动态博弈过程，这四大主体行为的背后反映的都是利益，这四大主体之间由于利益的不一致而导致环境规制失灵，从而引发环境污染与环境破坏。本研究主要从政治经济学的分析框架，根据我国特定政治、经济、社会背景，对我国政府环境规制失灵的原因作出解释，进而探讨提升政府环境规制绩效的路径选择。

二、环境产权与环境污染

对人类而言，环境具有净化能力与承载能力，是具有多种价值的公共物品。随着人口的增加、经济的增长，环境污染也在加剧，环境资源日益稀缺。要合理使用稀缺的环境资源，需要有效的环境产权制度以激励、约束人的行为。不同的环境产权结构，会导致不同的行为后果，从而对环境产生不同的影响。丹尼尔·H·科尔认为“环境问题可以最终归结为财产权问题”。[7]环境资源产权的结构形式，决定一个国家的环境保护程度或环境污染程度。所谓产权，根据哈罗德·德姆塞茨的观点，就是“使自己或他人受益或受损的权利”。从产权的形式看，环境资源产权有私人产权、公共产权、共有产权及混合产权四种，世界上绝大多数国家环境资源产权结构是后三种，只是构成比重不同而已。对于有些属于私人产权的环境物品，市场机制的作用可以避免私人经济活动的外部性，更好地保护环境，减少环境污染。但这并不说明，对环境资源而言私有产权是减少环境污染、保护环境的唯一方法。丹尼尔· H·科尔通过实证研究四种环境产权在环境保护中的作用及局限，他发现“在环境保护方面，私人环境产权也有缺陷，公共环境产权也有优势，每种环境产权在环境保护中各有优势与局限”。[7]根据公共物品理论从物品的属性角度看，环境具有消费的竞争性与非排他性，环境属于公共资源的范畴。由于人人可以免费使用，而又无法排斥他人使用，环境的使用会出现“公地悲剧”现象。针对环境资源的不同物品属性，相应界定不同的产权，对非私有产权的环境资源实行环境规制，是世界各国保护环境、防止环境污染的主要措施之一。例如，绝大多数国家将森林、河流、湖泊、空气等自然资源界定为公共产权，并实行严格的政府环境规制。环境资源的公共产权属性，隐喻了政府对其规制的必要。从西方国家的环境规制实践看，很多国家以环保为目标的环境规制是成功的。但在我国，尽管为防止环境污染、保护环境，政府相关部门先后从立法方面，界定了不同环境资源的产权，制订了大量的环境保护政策，不断完善了环境管理制度；在执法方面，强化了环境保护部门的职能，加大了环保执法力度，但遗憾的是，环境规制的环境保护效果并不理想。

我国亟须提高环境规制绩效，以更好地保护环境。同时，理论研究上也需要分析，在西方国家与我国对环境资源实行了差别不大的环境资源产权结构形式、对于非私有产权性质的环境资源实行了相似的环境规制的条件下，缘何在环境保护效果上差距巨大？对于环境资源，由于其属于非私人产权，环境的质量、环境的保护效果主要取决于一个国家的环境管理制度与环境政策的执行力等综合因素。一个国家的政治、经济、社会因素也是影响环境规制效果不可忽视的因素。因环境规制失灵引起的环境污染，需要从制度政策层面寻找其根本原因。西方特定的政治、社会背景是政府官员的任期受到选民的约束，政府官员对选民负责，这在较大程度上保证了政府环境规制的有效性。分析我国环境规制失灵的原因，需要结合我国特定的政治、经济、社会背景。

三、政府环境规制失灵—基于财政分权与政治晋升的分析

根据我国相关法律规定，从产权属性看，我国的一些环境资源如森林、河流、湖泊、湿地、草原、大气层等是公共产权，即产权属于国家所有，人人共同享有。有些环境资源具有区域性，环境资源的产权名义上属于国家所有，但国家只是代理者，具体的是由一些地方政府相关部门负责管理，所以一些环境资源产权实际为地方政府所有。不同的环境资源对人类具有不同的功能，如有的具有净化能力，有的能提供公共消费品，有的能提供自然资源，有的能接受废弃物等。[8]环境资源产权为地方政府所有，或多个地方政府共有，但政府是由不同的行政机构组成的，环境资源由政府的相关职能部门管理。由于环境资源的公共产权属性，在环境资源的管理过程中，不同层级的政府之间，存在多层委托代理关系。在多层级的委托代理关系中，缺乏最终委托人即人民大众。因为我国各层级政府官员是由上级任命，而不是由人民大众选举产生的，所以，我国的环境资源存在最终所有者缺位问题。环境资源公共产权的名义上国家所有、人人共享，最后演变成为地方政府所有、普通民众与污染企业等主体共同使用公共资源。在一些环境资源如河流、湖泊、大气层的使用过程中，环境的污染程度与政府对污染企业的环境规制力度有很强的关联性：研究表明，政府环境规制力度与环境污染呈负相关，即政府加大环境规制力度，一些地区的环境污染较轻，反之，则相反。国外的环境规制实践也证明了这一点。尽管我国制订了大量的环境保护政策，但环境规制部门在环保政策的具体执行过程中，往往存在环保政策执行不力，甚至有意放松环境规制的现象。

在我国现阶段，发展地方经济与环境保护往往是相互矛盾或相互冲突的。我国的财政分权体制具有显著的特点，即政治上中央高度集权，经济上实行高度分权。中央政府对地方政府官员考核的主要依据，是地方GDP的增长速度。地方政府官员往往通过招商引资等方式达致地方经济快速增长、个人政治上获得晋升的目标。招商引资过程中，一些高污染项目或国外被淘汰的产业也被引进当地的例子比比皆是。地方的环保部门是隶属于地方政府的，地方政府要大力发展地方经济，追求保持较高的经济增长速度，往往会要求环保部门放松对当地企业的环境规制，结果就是环境污染、环境破坏。

环境资源对人类的使用价值表现为环境容量。现实实践中，政府如何决定环境容量的使用，很大程度上缺乏民意的约束，所以环境资源如何使用主要取决于政府官员的长官意志，而不是服从于当地居民偏好的优美生态环境目标。对于一些跨行政区域的环境资源，如跨区域的河流、湖泊等在环境容量的使用上存在竞争性与较强的外部性，相邻地区的地方政府官员都希望本地经济快速发展，而将环境污染转嫁给相邻地区，使得一些地方政府对本辖区的一些企业放松环境规制，对污染环境的企业处罚过轻，这是我国跨区域的环境资源污染往往比非跨区域严重的一个直接原因。

地方政府强化环境规制与放松环境规制一样，都存在着较强的利益再分配效应，只是在两种情况下得益与受损的主体不同而已。一些地方政府放松对本地企业的环境规制，过度使用环境资源容量，除了满足地方政府官员对政绩的追求外，还能扩大当地税源，增加本地的税收，增强政府提供公共产品的能力。在对政府官员缺乏有效监督机制的背景下，污染企业与相关政府官员合谋的可能性较大。污染企业完全可以贿赂政府相关部门或官员，通过官商勾结，将企业生产过程中的环境污染这一外部成本转嫁给当地居民承担，一些相关政府官员还能获取个人的经济收益，直接受损的是那些当地居民。大多数环境污染对人体的影响是漫长的、间接的、隐性的，由于当地居民在抵制污染企业维护自己权益方面存在“搭便车”心理，或就居民个人而言，维权成本太高，而分摊在个人身上的得益太小，所以多数当地居民并没有足够的动力联合起来共同抗衡当地污染企业，维护自身合法权益。

政府强化环境规制，改善环境质量存在收益的区际、代际外溢效应和成本的集中性。如环境改善得益的是本地区当代的民众和未来的以及附近地区的人口，而强化环境规制，加强环境治理，需要本届政府承担环境治理的巨额直接成本，以及因本地经济的发展减缓财政收入减少从而政府官员政治晋升无望的隐性成本。在民众对政府官员的任期及政绩的考核没有决定权、政府官员只是对上负责的情形下，很难保证地方政府有动力一定会强化环境规制，改善环境质量。

由于作为我国区域性公共财富的环境资源容量的使用主要由政府支配，对环境资源是强化环境规制还是放松环境规制就主要取决于各级政府的目标。在从中央到地方各级政府的多层委托代理链条中，地方各级政府自身利益诉求目标几乎都与发展地方经济、促进地方经济增长相关，而通过保持经济高速增长，创造更多就业岗位，维持社会稳定是中央政府的利益诉求目标之一。所以，某种程度上，中央政府与各级地方政府在促进经济快速发展这一目标上是一致的。除了追求经济快速发展外，中央政府的其他目标，如追求社会福利极大化是与居民要求享有优美、安全、无污染的生活环境目标是一致的。在不同的发展阶段，在环境保护与发展经济等多重目标之间，中央政府如何取舍，受到政治、经济、制度、技术等多种因素的综合影响。发展经济、实现工业化、增强综合国力、赶超发达国家，是中国现代化的主要任务。所以，在今后相当长的时间内，加快经济发展依然是我国各级政府的一个主要目标。西方最近几十年经济发展的实践证明，发展经济与环境保护并不必然是相互冲突的，两者可以协调发展。实现经济与环境的协调发展，除了环保技术支持外，关键在于激励与约束相容的制度安排，建立政府、生产企业、社会大众利益相协调的激励约束机制。

四、优化政府环境规制绩效的路径选择

1.重塑地方政府官员政治晋升的激励机制，建立行政问责制。要提高环境规制绩效、保护环境，必须重塑地方主要官员的政治激励机制，要求经济增长与环境保护并举，将环境保护纳入各地方主要官员的政绩考核指标，作为政治晋升与否的重要依据之一。目前，当一些地方发生重大特大环境污染事故时，对主要责任领导往往处罚较轻，在某种程度上放纵了地方官员放松环境规制的行为，同时对潜在的放松环境规制也无法起到震慑作用。因此需要强化对地方官员的责任约束机制，加大惩处力度。

2.改革地方行政官员的任命制度，建立公共选择机制，强化民众的参与权、表决权。要通过建立公共选择机制，让民众对政府官员的政治晋升行使表决权；建立广泛的民众参与渠道，强化民众参与政府官员的政绩考核，从制度上保证政府官员对民众负责。

3.强化区域合作，建立跨区域环境规制的政府合作机制。跨区域环境资源的公共产权属性，使各地区在对其使用过程中呈现竞争性。跨区域环境资源的环境容量是有限的，各地区展开的竞争会降低环境规制标准，对跨区域环境资源的使用如排污，往往会超出跨区域环境资源的环境承载能力。在对跨区域环境资源如河流、湖泊等的治理方面，各地区政府由于存在“搭便车心理”，往往会做出策略性反应，如都希望邻近地区增加投入，加大治理力度，而本地区不投入也不治理。当所有邻近地区都采取这种策略性反应，结果必然是跨区域环境资源环境污染、环境破坏加重。所以，对于跨区域环境资源急需在上一层级政府的引导下，强化区域合作，建立有效的跨区域环境规制的政府合作机制，如统一环境规制标准，共享环境信息、邻近地区均摊或按比例承担环境治理费用，建立跨区域、独立于邻近区域的专业环境规制机构。

[1]人民网http://env.people.com.cn/GB/ 13678433.html.

[2]易志斌.地方政府环境规制失灵的原因及解决途径——以跨界水污染为例[J].城市问题,2010,(1).

[3]魏玉平.中国环境管制为什么失灵?——从管制者角度的分析[J].江汉大学学报(社会科学版),2010,(1).

[4]朱春明.政府环境规制失灵问题研究[D].中国知网优秀硕士论文,2010,(6).

[5]张玉霞,郝克宁.浅谈环境管制失效问题——以淮河治理为例[J].山东教育学院学报,2005,(2).

[6]燕兴胜,尹华北.地方政府在环境污染上规制失效的经济分析[J].天中学刊,2007,(2).

[7][美]丹尼尔·H·科尔.污染与财产权——环境保护的所有权制度比较研究[M].北京:北京大学出版社,2009:12.

[8]王克强.资源与环境经济学[M].上海:上海财经大学出版社,2007:11

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A

1002-7408（2011）04-0004-03

黄万华（1975-），男，湖北大悟人，武汉工程大学管理学院讲师，经济学博士研究生，主要从事公共经济学研究。

[责任编缉：孙巍]