提升政府行政执行力的对策研究

张登国，张洪兴，王海祥

（1.中共山东省委党校管理学部，济南250021；2.中共淄博市委宣传部，山东淄博255001）

提升政府行政执行力的对策研究

张登国1，张洪兴2，王海祥2

（1.中共山东省委党校管理学部，济南250021；2.中共淄博市委宣传部，山东淄博255001）

“执行力”作为当今人们频繁使用的概念，正日益向经济、政治、社会、文化等领域渗透，并被不断赋予新的内涵。政府执行力在推进改革和建设中尤其重要。当前一些地方政府的行政执行力存在一定的弱化现象，这种弱化不但降低了政府的行政效能和公信力，损害了政府的形象，而且直接影响到中央政令的畅通，因此，加强行政执行力的刚度、力度、高度、效度等“四度建设”十分迫切。

政府；行政执行力;四度建设;公信力

一、政府行政执行力的缘起与内涵

“执行力”这一概念的涵义首先起源于对商业领域“执行”概念的解释。拉里·博西迪和拉姆·查兰在《执行—如何完成任务的学问》一书中认为,“从最基本的意义来说,执行是一种暴露现实并根据现实采取行动的系统化方式”；[1]美国通用电气公司(GE)前任董事长兼首席执行官韦尔奇认为“所谓执行就是务实运作的细节”；而IBM前任董事长郭士纳认为,“执行就是把战略转化为行动计划,并对其结果进行测量”。这里的“执行”主要指的是企业的日常事务的运作和对战略计划的执行。关于何为“执行力”,美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩在其《执行力》一书中指出,“执行力是一整套行为和技术体系,它能够使公司形成独特的竞争优势”。[2]执行力能够使公司的人员、策略、营运等三大核心流程有机地结合起来,从而使公司能够群策群力、万众一心,完成任务。我国学者周永亮则认为,“在形成了决策、制订了具体的计划之后,达成目标的具体行为就是执行,而确保执行完成的能力的手段构成了执行力”,“执行力是指企业贯彻落实领导决策及时有效地解决问题的能力”。[3]学者魏中龙则认为,“企业执行力,是指企业的各个管理层次、各个经营单位、各个岗位的员工贯彻执行经营者制定的战略决策、方针政策、制度措施、方案计划和实现企业经营战略目标的能力。”[4]

“执行力”一词最早被运用于行政法学领域,被认为是指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。近年来,“执行力”这一概念被应用于工商企业管理领域,特指“企业贯彻落实领导决策和及时有效地解决问题的能力”。[5]作为行政管理学意义上的政府执行力,其一是指政府组织执行政策决策方面的执行力,其二是指政府组织执行日常例行性事务方面的执行力。一些学者指出,政府执行力即是指政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向,精心设计方案并通过对政府的各种组织资源包括人财物、信息、法律、制度等进行集中有效使用、调度和控制,从而有效地执行实施公共政策、政府决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。

二、当前政府行政执行力存在的问题

政府行政执行力作为一种综合的整体力量及合力，受到诸多因素的影响。对政府行政执行力强弱的判断主要通过执行刚度、执行力度、执行高度和执行效度几个方面来考察。目前，我国在政府执行力方面存在刚度不够、力度不大、高度不显、效度不好等四方面的问题。

1.执行刚度不够。执行刚度是政府执行主体执行各项任务时的决心程度和长期性、可持续性。如果政府组织的领导人和工作人员在执行各项政策时所表现出的态度是彻底的坚决执行、不折不扣的执行，同时政府执行主体自始至终以认真负责的态度推进执行工作，即使在执行过程中遇到任何困难和阻力也决不放弃，那么就可以表现为较高的执行刚度，其执行力也就比较高。反之，如果执行主体执行时决心程度不够高，犹豫不决，拖拖拉拉，执行不彻底，或虎头蛇尾，遇到困难和阻力就不再执行、半途而废，则表现为较低的执行刚度。

（1）政策执行缺乏系统性、整体性。公共政策执行中的系统性不够，往往表现为政策执行中不重视政策的反馈、协调和控制，不管对错，将政策执行到底。公共政策执行是一个政策制定部门和政策执行对象之间相互协调和整合的过程。一项政策的执行或政策问题的解决，可能会与相关的政策问题彼此交叉，同时别的政策在执行中也会因为牵涉同一问题而参与到这一领域中。如果我们把一项政策视为一个孤立的部分，势必导致政策执行的整体性不够。长期以来，地方政府行政部门的管理职能分工形成了部门各自为政的传统，形成了自成体系的一套政策执行思路。在对政策的执行上具有很大的片面性，不能做到全面、协同地执行政策，对自己应该扶持、关注、关心的群体，缺乏主动服务的意识和行动，缺乏一套与市场经济体制需求相适应的评估体系，还停留在看报告、写材料的工作方式上，使整个政策的执行效果大打折扣。

（2）政策执行缺乏连续性和长期性。政策执行不可能在短期内完成，必须由一系列的分阶段活动组成，政策执行活动前后必须具有连续性，必须注意各个执行阶段的衔接和统一。在这个过程中，执行应该是坚持不懈、持续不断的，任何间断的执行都只会拖延政策目标实现的时间，降低政策的最终效力。并且，随着执行时间的推移，执行活动的进展和环境条件的变化，执行活动又必须根据所遇到的各种新情况、新问题，不断调整执行策略和手段。然而，一些地方政府部门在政策执行时，往往只重视短期效应，忽视长期效应。主要表现：在政策宣传上，为了得到民众对政策的支持和理解，只是宣传政策的有利性，甚至夸大政策的有利性，对政策可能产生的不良影响避而不谈，影响了政策的可持续发展，阻碍了政策的有效开展；在政策实施上，也只选择对体现自己政绩有帮助的近期政策，对于那些长远政策，“吃力不讨好”的苦差事，则不愿意去做，因而阻碍了当地经济的长远发展；在政策调节上，也只是针对政策短期会出现的不良影响进行调节，未考虑政策的长远影响。政策执行的连续性没有得到保证，严重阻碍了政策功能的发挥，也就难以保证执行力的稳定有效。

（3）政策执行缺乏评估、反馈与修正机制。政府执行力是政府绩效管理宏观系统中的一个核心环节，是政府绩效管理取得成功的关键。然而由于政府执行力定量测评指标很难选取，执行流程跟踪困难，执行反馈机制不健全，切实可行的执行绩效评估目前还未形成，也就无法在实际工作中很好地运用。监督、反馈、修正机制的缺失，是我国政策执行过程中存在的突出问题。政策执行的过程，就是检验政策正确与否的过程，就是不断发现新情况、新问题、进而不断地修正和完善政策的过程。由于在政府执行过程中缺乏政策反馈机制、修正机制，经常会出现执行偏差、观望和中断甚至消极抵制执行的现象。政府执行工作透明度不够，政府执行监督主体中公众参与不足，社会监督主体缺乏，无法真正发挥社会监督功能。而国家权力机关、政府职能部门的监督也多是事后的惩罚性监督，监督未能与执行过程同步进行，无法及时修正执行中发生的失误。

2.执行力度不大。构成政府执行力的各种要素和机制成熟程度不一，政府执行的力度也有大小。执行力度的大小，一是与执行主体的主观认识和执行态度有关。如果执行主体充分认识到任务的重要性，认真负责，全力以赴，则其执行的力度一般会达到本身执行能力的极限；反之则可能表现为较低的执行力度，不可能有高效的执行力。二是与执行主体的能力有关。执行主体的能力是指执行主体的资源、自身的素质等，资源充足、执行能力比较强的执行主体，其推动任务完成的力量就大，执行力一般就会比较高；反之则比较低。三是与执行时的策略、方式、手段有关。如果执行主体的执行方式、策略得当，执行时抓住重点要点，其执行力度就会比较大，推动政府政策或工作目标的落实就会比较有力，则可表现为高效执行力；而由于执行时的方式、策略不当，对任务或政策落实的推动不大或无法推动其实施落实，则表现为低效执行力。

（1）执行主体素质不高，缺乏责任意识。政策执行主体是执行活动的重要因素和执行力的重要来源，发挥着核心的作用，政策执行主体的价值观、利益倾向、认知水平、执行心态及能力水平，往往是决定执行力其他要素如执行资源、执行机制能否高效运转的主导因素，直接影响执行效果。政策执行者缺乏必要的知识和能力，对某项政策理解不透，对政策精神实质的把握不到位，会导致政策在传达、宣传、执行中的失真、失当、失误。有时，政策执行者甚至会故意设置障碍，造成政策执行偏差，人为地造成政策失效。执行主体素质低，如执行中的领悟力、操作力、应变力差，会导致执行质量不高，效果与预期值相差甚远。有的政府官员对有关的政府执行事务或犹豫观望，或拖泥带水，久拖不执行；有的干脆对上级布置的政策执行任务视而不见，见责任就推，见困难就绕，逃避责任，拒不执行上级政策，这是影响执行力的最大元凶。

（2）执行方式简单机械，缺乏灵活创造。有些地方政府或部门，习惯于计划经济时代的老套套、老办法，把政策执行理解为照搬、照抄、照转，如一些政府部门习惯于用开会议、发文件或者一般号召的简单方法执行政策，以会议落实会议精神，以文件落实文件精神，以讲话落实讲话精神，布置多，落实少，从不去抓贯彻、抓落实，也不去抓检查、抓监督，这是典型的应付型执行，一方面使得上级政策无法得到有效落实，另一方面又造成文山会海，浪费了大量人力物力，降低了执行效率，致使政策执行缺乏实效；还有些地方政府或部门则是凭借国家权力，用行政命令的手段强制地、机械教条地执行政策，既不会用经济、法律的手段，更不会用思想引导的方法，脱离具体实际，只讲原则，不讲灵活，只顾上情，不顾实情，为了执行而执行。更有甚者，一些基层政府部门，采取粗暴野蛮的执行方法，造成执行的偏差和扭曲，影响和破坏了政府形象。

（3）执行过程缺乏部门间的有效协调。在执行政策任务过程中，执行主体间的沟通协调有效协同是完成组织任务的重要途径。但现实中对于政策任务的执行，一些政府部门之间缺乏系统协调，互不配合，甚至相互拆台，导致政策执行的整体效果不尽如人意。甚至在一些需要不同部门共同执行的任务中，会出现各个部门都不执行的状况，更有甚者会出现故意设置障碍阻碍执行的事情。这种情况下，执行力度根本无从谈起。

3.执行高度不明显。任何政府在执行任务时都会事先有一个正式或非正式的执行标准。政府组织在执行这些任务时，是按照高标准要求执行，还是按照低标准要求执行，其执行的实际效果是否达到了执行的标准要求，都是衡量政府执行力的重要依据。一般而言，一个政府组织在执行政府任务时是按照较高的执行标准来执行的，其完成执行的成果或实际执行的效果通常也会高于或好于原定的标准，即达到了较高的执行高度；反之，如果一个政府组织是按照低于原定标准执行的，则其执行结果和实际情况一般也会低于原定标准，表现为较低的执行高度。执行力弱化的一个主要表现就是执行高度不够。一些基层政府组织在执行上级政策的过程中，不能严格遵循上级精神，在政策执行过程中，往往会由于各种因素的影响，导致具体执行出现跟预期效果不一的情况，这就是执行偏差。

（1）政策敷衍——上有政策，下有对策。政策敷衍是指公共政策执行者在实施政策过程中只做表面文章，并未采取可操作性的具体措施来贯彻执行该政策，阳奉阴违，敷衍塞责，从而使严肃的政令在形形色色的花架子下变成一纸空文。“上有政策、下有对策”是政策敷衍的常见形式，是当前普遍存在于各级地方政府和部门工作中的一种不良现象，主要表现为：“偷梁换柱”，对上级的一些政策进行替代性执行。执行过程中，表面上与上级政策保持一致，但是实质上却与上级精神相违背；“添工加料”，有附加条件地执行政策。政策执行者为了自身的利益往往会附加一些原政策所没有的东西，即“土政策”，使得这些原本不合理的政策变成合理的政策，违背了政策原定的目标；象征性、“走过场”式的执行政策。

（2）政策利用——扭曲执行或选择性执行。某些基层政府组织在执行决策时，“趋利避害”，根据自己的利益需要对决策内容进行取舍，对自己有利的部分就贯彻执行，不利的就有意歪曲或舍弃，使原决策目标难以有效实现，从而使公共政策成了某些地方政府满足自身利益的资源。这种“地方保护主义”，在当前一些地方和部门表现得十分突出，大有愈演愈烈之势。一些地方基层政府常常在“用活、用足上级政策”的名义下，根据本地区、本部门的利益来理解上级政策，并利用上级的授权来追求与权力中心不一致的目标，从而使政策偏离最初的选择，打一些既不与中央政策明显冲突、又有利于地方利益的“擦边球”。

（3）政策执行——不执行或消极执行。有些政府部门官僚主义、形式主义作风严重，责任意识低下，不严格履行职责。对上级的政策、指示精神、战略原则以及政令等根本就不认真贯彻落实。或者因执行的政策机制不健全，赏罚不明，政府部门执行政策的积极性不高，消极应付，也常常使政策、法规、规划等流于形式，造成执行效果不佳的情况。此外，因政府部门之间职能交叉重叠，职责不清，造成职能缺位、相互扯皮和推诿，导致执行空白，也属于一种行政不作为行为。

4.执行效度不好。执行效度首先是指政府执行主体的各项执行活动的有效度。政府组织的执行工作是否有效，同政府执行工作的方向是否正确和执行方法是否科学合理密切相关。一般而言，如果政府执行主体能够按照原定的执行方向，采取科学合理的执行方法手段，抓住工作的重点难点，同时合理利用执行资源，并且能够有效地实现原定的执行目标，则为较高的执行效度，表现为高效的执行力；相反，如果政府执行工作偏离原定的执行方向，不能有效实现原定的执行目标，或者抓不住工作重点和难点，政府执行主体所进行的执行工作变成无效劳动，则为较低的执行效度，表现出低效执行力。

执行效度还指政府执行各项任务所收到的社会效益。一般而言，政府组织如果花费较小的执行成本或社会成本，获得较佳的社会效益，则为较高的执行效度，表现为较高的执行力。反之，如果政府组织花费了较大的执行成本，或浪费了大量的人力、物力、财力和较大的社会成本后，仍然不能收到较佳的社会效益，则为较低的执行效度，表现为较低的执行力。一些基层政府在政策执行过程中，不计执行成本，浪费执行资源现象严重，造成过高的政府执行成本，执行效益低下。

三、提升政府行政执行力的对策建议

1.创设适宜的法制环境和文化环境。建立一个优良的有利于政府决策执行的包括自然、政治、经济、社会、文化、法制等环境在内的政府执行环境,是一个宏大而艰巨的社会工程,需要政府和社会广大民众长期的坚持不懈的共同努力。改革开放二十多年后,中国的经济、政治、社会环境得到了持续的明显好转,这为我们提高政府执行力创造了良好的客观条件。当前,迫切需要加强法制环境建设和文化环境建设。一方面,必须创造良好的法制环境,这是保障社会秩序的稳定、减少政府执行活动的外在干扰的重要前提。要在加紧立法、建立完善法律法制体系的基础上,加强社会执法力度和对民众的法制教育,逐步在广大公众中形成一个遵法守法的广泛共识,增强对政府执行的监督意识和法制意识。另一方面,要培育良好的执行文化环境。良好的文化环境对于促进政府执行力的提高是显而易见的,一个讲究工作效率和强调一丝不苟的执行精神的社会更有利于提升政府的执行力。相对而言,一个组织内的文化环境可能会比组织外部的社会文化环境更能直接地影响组织的执行氛围,在一个拥有好的组织文化的政府组织内,其“执行”的氛围浓厚,执行者会全力以赴执行各种任务,讲究执行的速度、质量和纪律,注重执行的效益,在这样的执行环境中,政策决策会较容易得到彻底的贯彻执行,执行力也比较高。必须提高政府工作人员的思想认识,特别是政府的领导人必须以身作则,率先垂范,倡导积极向上的执行力观念。同时要建立具体可行的行为准则和行为规范,以正确引导和规范组织内的各种执行行为,并不断强化这些执行力观念、准则和规范,使其最终内化为执行人员的自觉的执行习惯和组织的执行传统。要注意树立典范,弘扬先进思想,营造出一种积极向上的执行力文化氛围。

政府执行力的提升是一项复杂的系统工程,必须着眼于当前中国地方政府存在的执行力问题特点和实际情况,依照政府执行力的生长机理,在提高政府执行人员素质、培育政府执行要件以及优化和重塑政府的整合机制和创设良好环境等多方面下大工夫。保罗·托马斯和大卫·伯恩研究发现:那些执行力强的组织内部都建立了一种执行力文化,并认为“只有那些建立了执行力文化的组织才可能长久发展,基业长青”。针对当前我国政府部门内部普遍缺乏执行力文化氛围，要提升政府部门的执行力,首要的任务是转变观念,提高认识,努力培育执行力文化。即要在政府部门大力倡导执行力理念,普及提高执行力方面的理论和知识;要努力培养公务员的敬业精神、求真务实精神、注重细节、言必行行必果的精神;要把执行力纳入公务员的聘任、考核、晋升和奖惩中;要把执行力与政府部门的决策、绩效评估结合起来;要把执行力建设与行政文化建设结合起来;要力戒形式主义、官僚主义、文牍主义。通过培育执行力文化,使每个公务员都能理解执行力的真谛,自觉提升自身的执行能力。[6]

2.重塑政府组织架构。要提升政府的执行力,还要通过改革,重塑政府的组织架构。合理的政府组织架构,可以产生最大限度的综合效力,形成较高的政府综合执行力;相反,组织架构不合理,则有可能出现较高的执行摩擦力,损害政府组织的整体执行效应,削弱政府的整体执行力。十六大报告中明确指出,要“深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能,改进管理方式,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革。”这既为我们重塑政府架构,推进政府制度创新提出了明确的要求,也指明了方向。从当前的实际出发,应从两个方面来推进地方政府组织架构的重塑。一是要减少纵向政府层级,实现政府组织的扁平化。当前,我国从中央到地方政府层级多,使得政府的指挥路线延长,不仅大大降低了信息传递的速度,增加了政府的执行成本,同时也不利于上级政府对下级政府执行政策活动的监控,导致政府执行力下降。必须在考虑政治稳定与地方利益均衡的基础上,大胆推进政府层级缩减的改革,特别需要减少省与基层政府之间的管理层级。不少学者建议逐步减少甚至撤销地市一级的建制,同时弱化乡镇层级政府的作用。这是一个值得考虑的建议。此外,还要大力缩减同一层级政府内的组织层次,减少政府执行的中间环节,简化政府办事程序,赋予基层执行者以更多的自主权,形成层次简明、职责明确的扁平化的政府结构。二是要合理调整和理清横向的同级党政组织机构。要克服当前各级组织机构职责不清、政出多门问题,厘清和正确划分政府各部门的职能权限,进一步优化和规范政府各职能部门的配置,要按照综合职能来设置政府机构,尽量将相同或者相近的职能交由一个行政部门承担,减少部门职能的交叉重叠现象

3.强化监督机制建设。执行监控就是要通过对政府的执行过程进行监控,及时发现和纠正这些执行过程中的不良情况,保证政府执行任务的有效和顺利完成。要强化监督机制建设,笔者认为,必须做好以下三个方面的工作:

一是要强化监督机构的权威性。当前,缺乏相对独立和具有足够权威的监督机构是对政府执行监督不力和造成政府执行偏差的重要原因。要有效实施监督,首先要推进政府监督体制的创新,切实提高纪检、行政监察部门的独立性和权威性。可考虑将地方纪检部门、行政监督部门直接归口上级部门管理,由上级监督部门负责其人事编制、工资福利、经费支出等,减少其对当地党政领导的依赖性,提高其独立性和权威性,使其能更好地履行对地方政府执行活动的监督职责,防止出现“虚监”、“漏监”现象。要改进各级纪检部门的监督手段,强化监督合力,建立全方位、多层次的监督网络,确保对政府执行活动的有效监督。

二是强化社会公众和新闻媒体对政府执行活动的监督。必须实行政务公开制度。美国早在1966年和1979年就分别制定了《情报自由法》和《阳光下的政府法》等法律,以法律的形式要求政府的政务活动向公众公开,并以此来监督政府机关的行为。我们也有必要制定类似的政务公开的法律制度,规定政府要定期不定期地向社会公众发布有关的政务信息,将政府的执行活动置于公众的关注和监督之下,充分发挥公民、社会团体、大众传媒等社会力量对政府执行活动的监督作用,及时纠正政府执行过程中的偏差。要充分尊重新闻自由,保证各种信息自由、顺畅地流动,发挥传媒的监督作用等。要完善举报制度,鼓励和切实保护社会公众的举报行为。

三是要建立和完善执行问责制,加大惩罚力度。要根据政府执行的有关程序,制定主体明确、层级清晰、具体量化的执行岗位责任制,明确规定政府各项执行任务的责任单位、责任部门、责任人、执行失误的责任,要加大惩罚力度,对政府执行各项任务过程中出现的问题,不管查到什么人,都要坚决处理,不搞下不为例。对直接关系人民群众生命财产安全和利益的重大责任事故,对造成国有资产流失或重大损失的责任者,要严加追究，严厉处罚。

4.创新激励机制。提高执行力必须把正确的政绩观和用人导向作为着力点，把激励机制作为提高执行力的内在动力。要从有利于提高执行效率、有利于降低执行成本、便于社会和群众监督的要求出发，针对不同部门、不同岗位的特点和实际，科学设定执行任务和责任目标，完善考核的程序、标准、办法，加强对执行过程的控制，逐步建立起科学的执行力绩效管理体系，形成正确的用人导向和政绩观。要采用科学的方法，对党政机关干部的执行力、执行结果以及综合素质进行全面的监测、考核、分析和评价，提高机关干部的主动性、创造性。要建立执行情况与享受待遇挂钩的考核机制，使机关干部的薪酬、培训、奖惩、晋升与工作目标完成情况统一起来，保证干部管理的效率与公平，真正实现干与不干不一样、干多干少不一样、干好干坏不一样；要改进督查方式，增强督查的实效性；要建立群众评价机制，让群众参与其中进行讨论，表达意愿，把执行建立在民意的基础之上。

[1]拉里·博西迪,拉姆·查兰.执行——如何完成任务的学问[M].北京:机械工业出版社,2003：19.

[2]保罗·托马斯,大卫·伯恩.执行力[M].北京:中国长安出版社,2003：27.

[3]周永亮.本土化执行力模式[M].北京:中国发展出版社,2004：128.

[4]魏中龙.如何培育和提升企业的执行力[J].北京工商大学学报,2003,(6).

[5]莫勇波.政府执行力:当前公共行政研究的新课题[J].中山大学学报,2005，(1).

[6]刘智勇，黄鹏.我国地方政府部门执行力提升研究[J].中国行政管理,2007，(12).

D63

A

1002-7408（2011）04-0013-04

国家社科基金项目“政府行政执行力提升的对策研究”（08BLJ029）。

张登国（1977-），男，山东济南人，博士，中共山东省委党校管理学部，主要研究方向：城市社会学；张洪兴（1959-），男，山东临朐人，博士，教授，硕士研究生导师，中共淄博市委宣传部副部长，研究方向：企业管理；王海祥(1983-)，男，山东沂源人，硕士，中共淄博市委宣传部办公室科员，研究方向：行业体制改革。

[责任编辑：孙巍]