和谐社会构建背景下的政府监管体系创新

王洁

（上海师范大学法政学院,上海200234）

和谐社会构建背景下的政府监管体系创新

王洁

（上海师范大学法政学院,上海200234）

将政府监管置于和谐社会的背景下考量，改革完善政府监管体系是构建社会主义和谐社会不可或缺的重要推动力，是深化经济体制改革、提高社会自治能力以及保障生态安全的客观需要。

和谐社会；政府监管体系；和谐监管;创新

目前，我国正致力于构建社会主义和谐社会。它能否顺利全面实现在很大程度上取决于我国公共管理的质量、水平、效率。监管作为一项重要的政府职能，其对和谐社会的发展及运作具有重大且明显的影响。在监管领域、监管对象和监管方式发生深刻变化的新形势下，如何创新政府监管体系、树立和谐监管的新理念是构建社会主义和谐社会的应有之义。

一、和谐社会背景下政府监管体系创新的理论逻辑

在构建和谐社会的背景下创新政府监管体系主要是指政府部门按照依法行政、转变职能的要求，在坚持人本思想以及科学发展观的理论基础上，遵循经济和社会的发展规律，从完善监管体制、创新监管手段、改进监管方式、健全监管法规、规范监管制度等层面整顿规范市场经济秩序，树立社会组织公信力，以此全面提升监管效能，维护公共利益，营造多方和谐共赢的经济发展环境。以下分述创新政府监管体系的具体原因。

1.创新政府监管体系是进一步深化经济体制改革，实现市场化运作的客观要求。建设社会主义和谐社会，从根本上说，涉及政府在经济社会发展的新阶段应该而且能够给予国民和社会多少数量及何种品质的公共物品问题。除了国防治安、基础设施、高等教育等典型的公共物品外，最重要的恐怕是基于国民共同利益的各种有利于社会和谐以及可持续发展的政策或制度安排。现阶段，我国正处于一个非常特殊的发展转型期，面临很多关键又亟需解决的问题。对政府而言，主要矛盾不是衣食住行之类的私人产品供给问题，而是由于公共物品的供求矛盾导致的社会失衡和社会不和谐。基于对和谐社会的价值定位，在未来很长一段时期内，政府必须“有所作为”。

需强调的是，监管不是强政府的控制，更不是计划经济管制的复归，而是为市场失灵配备恢复市场机制作用的、与现代民主政府功能相协调的制度安排。因此，为了确保市场主体的活力，推动社会经济的飞速发展，必须充分保障市场主体的自主性。创新政府监管体系，对于深化产权改革、构造一个竞争性的市场结构以及多元化产权主体为基础的微观经济结构有着积极的推动作用。

2.创新政府监管体系是培育社会中介组织，提高社会自治能力的重要手段。构建和谐社会的关键在于公共治理的和谐。一方面，现代社会基本上是由公共部门、企业、第三部门三类组织构成。其中第三部门被喻为“影子政府”，是对政府、企业以及市场功能的重要补充，譬如行业协会、消费者保护组织以及企业内部自我监管组织等。能否充分发挥此类非政府监管组织在社会事务中的作用，不仅对于减轻政府负担，提高监管效率有重要意义，还对和谐社会的构建有直接影响。另一方面，公民社会的自主参与，既支持又监督、制约政府行使权力，是推进政府治理的基本动力，也是现代和谐社会的重要特征。

然而，由于历史的原因，中国私人自治能力差，行业协会和消费者保护组织等社会中介组织在很大程度上具有明显的“官民双重性”，缺乏独立性，尚未发挥应有作用。并且，公民社会意识不完善，其成长仍面临各方禁锢与压力。因此，创新政府监管体系对培育各种形式的非政府监管组织提出了更高要求。

3.创新政府监管体系是解决生态安全问题、实现可持续发展的有效方式。我国经济发展的困境在于破坏环境的力量正是创造经济奇迹的动力，但生态资源具有不可再生性，以消耗资源、破坏生态为代价的经济增长必然会遭遇生态承受力的瓶颈。要解决经济增长与生态安全之间的矛盾关系，实现人类赖以生存的自然资源与环境的和谐，政府需创新监管体系强化社会性监管。社会性监管是一种与传统经济性监管相对的新型监管形式。它针对产业中任何有损社会福利的行为，以保障劳动者和消费者安全、健康、卫生以及保护环境、防止灾害发生为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的监管活动。它在一定程度上反映了社会和文明的进步，体现了对消费者和劳动者利益的保护以及对可持续发展问题的关注。

综上所述，创新政府监管体系是加快经济体制转轨，最大限度实现资源配置高效率以及调和不同利益主体之间多元偏好的重要步骤，也是调动公民、法人或其他组织积极性、主动性，促进经济、社会和生态环境协调发展的重要途径。

二、和谐社会进程中我国政府监管体系存在的主要问题

监管与行政二元分立模式的逐步建立以及政府监管体系的初步成型，是我国现阶段政府监管改革取得的突出成果。但监管体制在运行过程中，依然在职能定位、机构设置、权责划分、监管方式手段和运行状态等方面存在诸多弊端。

1.主体上，监管机构职责划分不清，监管成本高、效率低，易被俘获。首先,监管机构众多，职责划分不清。根据相关法律或行业条例的规定，监管机构不仅可以从微观上对业内业外行业的相关行为实施监管，还可以从宏观上调控和指导整个行业的发展，甚至有时还需主持乃至参与产业内有关重大计划的执行，并对有关计划执行和整个产业发展的业绩负有事实上的责任。也即是说，其监管职能和政策职能界定不清晰，分工不明确，责任不明。尤其是在行政效率不高、官僚主义严重的情况下，各监管机构之间互相推诿，不仅降低了合法性，还易产生多重监管或监管真空，导致功能上的碎片化，无法产生监管的合力。其次,监管成本过高，收效甚微。一方面，由于条块分割，往往导致不同监管主体在纵向分工与资源配置上缺乏有效的协调机制和争端解决机制。各个机构因行政目标函数差异，使协商、谈判、整合成本倍数上升，极大地增加了协调成本；另一方面，针对监管机构而言，为行之有效地执行监督任务，克服或减少企业与消费者之间的信息不对称，监管机构必须在法律法规的框架下，搜集、分析和加工有关被监管企业的财务、项目计划、需求结构、动向以及技术等方面的数据资料，包含了上述内容的监管关联费用会扩大。被监管企业则需履行大量的规则、监督要求和报告责任，伴随而来的又是刻板且耗时的官僚主义程序。监管收益递减，甚至产生负回报。再次,监管机构易被俘获。一方面，当监管机构采取各种措施试图对市场经济活动主体尤其是利益格局产生一定影响时，总会受到来自垄断企业或寡头公司等被监管者的抵制。由于受经济利益的驱动，它们会尽最大努力采取各种手段规避规则；另一方面，在依法行政意识淡薄的情况下，监管机构也可能因法制的不健全、政策的不透明而增加主动寻租的机会。尤其是现行的市场准入制度为监管者与监管对象的寻租、设租行为创造了客观条件。

2.内容上，“泛经济化”倾向明显，经济监管范围过度。1994年我国实行了以分税制为核心的财政体制改革，这项被称为“行政性分权”的财政体制改革按照行政隶属关系把国有企业的利润和企业所得税规定为所属政府预算的固定收入，地方政府日益成为具有独立利益和决策权力的经济主体。增加政府收入促进经济增长的内生压力迫使各级政府将监管的重点放在电信、电力、供水、铁路、航空等自然垄断行业和银行、证劵、保险等金融行业的经济性监管上，其范围已远远超越了市场的边界。而对于社会性监管的主要领域，包括食品、药品、产品质量、广告、职业安全、劳动力市场、执业资格、环境保护、不可再生资源利用、林权、水权、地权及专利保护制度等，关注度明显不够。重复建设、资源浪费、环境污染、生态破坏等问题日益凸显，直接反映出当前我国政府监管体系中社会性监管职能的缺位和不足。

3.方法和手段上单一落后，程序上缺乏互动与参与。一方面，监管机构执行监管职能时，惯性地重视自上而下的行政命令，监管行为滞后，技术含量低。现代化的监管方式较少，尤其是调节性激励性监管手段，譬如特许投标竞争、区域间比较竞争、社会契约制度等方法的运用还不够；另一方面，从监管程序上而言，大部分公民、社会团体均无法实际参与重要政策的制定过程。尽管行政程序规则通常要求在实施政策前进行深入细致的听证，但对于政策最初制定过程中的对质或参与，其所提供的机会要少得多。按照非正式程序制定重要政府决策的做法极其普遍而且令人无法信任。

4.监管环境上，赖以存在的法律基础不完善。我国在社会性监管立法方面尚未形成系统、完善的法律体系，与经济社会的发展要求不相适应，有待进一步细化和补充。譬如1993年颁布的《产品质量法》，仅对产品质量监管问题做出了原则性规定，缺少相关法规和实施办法的支撑。此外，我国社会性监管多为部门立法，彼此之间缺乏统一性和协调性，不利于提高执行效果。法律的基本要义在于权威的维护及实践。通常，立法者颁布法规只是作为公共行动的象征而不是作为解决实际问题的可行方法。在监管机构不断推出新的监管政策的同时，却极少删除那些过时的监管事项，有些仍在执行的规则随着技术的进步已经变得不合时宜，但处理新风险的新法规却常常姗姗来迟。效率时滞的问题几乎存在于所有已颁布并实施的关于监管制度的法律法规和条例中。

在探索中起步的监管改革近10年来虽取得了不少成就，但总的来说，监管制度的建设仍滞后于市场改革的进程。监管机构臃肿，层级过多，职能模糊，不仅严重影响监管效率的优化，还使监管过程中的交易成本和代理成本大幅度提高。监管机构被俘获、效率时滞等问题应引起高度重视。此外，监管方式手段还需进一步创新，建立在现代市场经济、法治社会环境下依法监管的理念还有待进一步强化。

三、以和谐监管为目标创新政府监管体系的对策思路

1.理顺监管体制，增强和谐监管效能。逐步建立权责明确、行为规范的监管体制，是构建和谐监管格局的前提条件。为此，一是要深化行政体制改革，实行政企分开。建立公私合作体制，逐步引进民营经济和外资参与自然垄断行业，同时，大力推进该领域国有资产管理体制的改革，实现政府宏观政策职能与所有者职能的分离，以克服角色冲突导致的监管行为扭曲。二是整合监管资源，合理划分监管职能。秉着精简效能的原则，依照统一设置、相应对口、同类合并、因地制宜的要求，改变按监管对象设置监管部门的做法，考虑按业务流程重组内部结构，建立纵横协调的监管机制，实现机构、人力资源的流程化、专业化配置，最大限度地发挥资源效能。具体而言，是指在保证政府监管权力有效实施的前提下，实现监管机构权力的合理配置。主要体现在中央与地方政府之间、地方各级政府之间的集权和分权关系，中央或地方政府同一层级各行政机构之间以及与独立监管机构之间的分权和协调。三是建立独立性、专业性、透明性和可问责性的监管机构。监管机构的独立性和专业性是监管体制的特殊需求。缺乏独立性的监管机构很难有权威对被监管企业进行权力制衡。专业性是公用事业部门监管的技术要求，由于我国监管队伍良莠不齐，理解市场和监督市场的能力不高，管理手段落后等，有必要通过行政激励和专业培训提高监管人员的素质以及监管机构的监管能力。透明性和可问责性是行政体制的基本原则，为了防止权力的滥用及寻租，必须建立健全监管机构的基本约束机制和权力制衡机制，保证其的透明性和可问责性。

2.改进方式方法，提高和谐监管实效。创新监管方式方法，是提高政府监管质量、构建和谐监管格局的必然要求。首先，处理不同问题时根据具体情况提出适宜的解决方案。在监管体制建立的起步阶段，可以以合同监管为主。在准入环节可将竞争引入合同的谈判、签约过程中；在定价环节，可将关键的条件——定价或定价的原则和公式写入合同条款。在体制成熟后可综合运用多种监管方法，譬如采用更加灵活的激励协商方式实施监管。其次，运用成本——收益分析法科学判断政府的监管范围。运用成本——收益分析法是监管影响评估方法中最重要的一种，通过对政府监管进行成本——收益分析，能够权衡出政府监管方法的利弊得失，从而为政府决定对哪些领域实行监管、如何监管、选择何种干预方法提供理论依据。具体步骤如下：在考虑政府不同调控方法收益与成本的基础上，对不同干预方法的收益与成本进行详细的评估。然后，根据收益与成本的评估结果，选择收益最大、成本最低的干预方法。最后建立监管成本和监管收益的比较分析制度，并附加《监管成本及效益比较报告书》。

3.坚持依法行政，提高和谐监管水平。全面推进依法行政，是维护市场公平竞争、构建和谐监管格局的有效途径。首先，建立宪政层次的法律基础。从法律层面上，明确监管机构的组织结构和职能，加快监管的立法步伐，是监管监管者的最基本要求。构建体系完善、结构合理、层次清晰的法律监管体系，须涵盖市场准入、非现场监管、行政处罚、市场退出等内容，以现有的法律法规规章为经，以准入、运营、退出为纬。其次，建立严格的立法执法程序。听证制度的法制化，是我国政府监管立法实现规范化的必经之路。听证制度的逐步完善应杜绝形式主义。此外，加强执法监督，建立起依法监管的工作规范，建立有权必有责、用权受监督、违法要追究的监督机制，及时发现和纠正有法不依、执法不严、执法不公等问题，树立公开公正公平执法文明执法的良好形象。再次，营造良好的法制环境。监管部门在确保监管活动都依法进行的同时，要加强对市场主体和消费者的普法教育，在全社会营造学法、懂法、守法、用法的良好氛围，提高执法效率，降低执法成本。

4.坚持以人为本，营造和谐监管环境。以人为本是科学发展观的核心，是构建社会主义和谐社会的本质属性，也是和谐监管的主体内容。为此，一是要树立监管为民的理念。监管的最终目的是要维护社会公正，增进社会效益，实现社会福利最大化。监管机构在执行监管职能时，要进一步明确为谁执法、为谁服务，重视回应社会和民众的基本要求，争取市场主体和消费者的理解和支持，增强监管的亲和力。二是正确处理监管与服务的关系。寓监管于服务之中，改变过去以罚代管、一罚了之的监管手段，更加注重示范、建议、劝告、警告等温和手段的使用，积极推进人性化管理、亲情化服务，体现监管的人性化。三是强化公共参与，实现政府、市场经济主体、公民社会的互动共进。现代监管治理结构的建立，须积极发挥各种市场中介组织和社会中介组织的协调作用。其原因在于监管只是政府作为治理主体实现治理功能的一个过程，其他社会主体的共同参与有利于弥补仅依靠行政手段消除危害社会安全的单一性。在很多无需政府监管的领域，完全可以引入非政府组织，或通过市场杠杆的手段实现公共利益。例如，在环境保护方面，许多自发性绿色环保组织的活动已对那些过度排放污染物的肇事者们形成了很大的外部压力。

总之，以和谐监管理念创新政府监管体系，既是一个重大的理论问题，又是一个实践性极强的现实问题。我们要按照构建社会主义和谐社会的目标要求，从建立健全市场经济体制的实际出发，在公共管理改革与创新的实践中不断加以探索和深化。

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D63

A

1002-7408（2011）02-0029-03

王洁(1986-),女,江苏连云港人,上海师范大学法政学院行政管理专业硕士研究生,研究方向：公共行政学理论与实践。

[责任编辑：孙巍]