我国行政开支结构性问题突出

文/杨宇立

我国行政开支结构性问题突出

文/杨宇立

由于多种原因，中国行政支出的现状与历史上的承平时期多有相似之处，结构性问题比较突出。如果非要刨根问底地追问一句话，中国的功能性行政支出到底够不够用？那么最简单的答案也是一句话，比以前的情况好了很多。在世纪之交的2000年，中国“拖欠机关事业单位职工工资现象依然突出；一些地区县、乡财政困难”。当年中央财政向地方拨付工资性转移支付217亿元，较上年增加100%。2000年，全国只有京、津、苏、鲁、广东没有赤字县。云南省在2000年10月底，全省有62个县拖欠工资5.8亿元。

至于现在够不够用，答案必定符合国际行政支出惯例：没个够，有多少钱都能花出去。曾有西方学者很刻薄地挖苦公职人员“都是些训练有素的花钱专家……几乎没有人受赚钱的训练”。话糙理不糙，关键是许多人似乎从不缺乏办法和手段，无师自通。

值得讨论的第一个问题是，在改革开放过程中被精简下来的人员都到哪里去了，为什么减人不省钱？首先，在中国经济体制转型的特定阶段，转变政府职能比要求行政机关省钱重要得多。1998年的机构改革共减编7.4万人。被精简的人员按照“赎买政策”都能获得“金降落伞”，大都去了隶属本部委的事业单位和具有收费权力的行业协会，多数人的实际收入是要增加的。

中国的事业单位改革属于一个独立的问题，是中国改革最“夹生化”的领域。一般说，事业单位与政府行政机关不但形似，而且神似。政府的行政机关有哪些特点，事业单位就会秉持相应的做派。本文无意节外生枝地涉及事业单位改革问题，但有一个事实必须说清楚，那就是国务院的部委下面都设有自己下辖的研究所（院）、培训中心（基地）、出版社，甚至疗养中心。

据《中国青年报》2008年3月13日报道，截止2005年底，31个中央部委共直接管理各级各类单位5074个，资产总额为4480亿，在职人员164.12万人。其中约1/3是1998年以后成立的，正好承接从精简机构过程中离开原工作单位的人员，安排了一批干部。

这些隶属于部委的“儿孙”部门一只脚在市场中，一只脚在政府中，工作重心随利益天平而动，算是一种过渡时期的特殊现象。然而由此滋生的主要问题是，有不少非驴非马的机构倚仗其与中央部委千丝万缕的联系，代行行政管理职能，把本应归属社会管理的职能紧抓不放，依托部门权力乱收费。所以行业协会获得了“二政府”的雅称。

显然，收费权是一件很微妙的事情，上下级之间需要协商的问题不是要不要收费，而是要议出一个分成比例。可以肯定，不管谁家、哪个项目的分成比例是多少，当这笔钱被支出时，人们能猜到它们实际上属于行政支出项目。这类涉及经济利益的机制自然难免上行下效。

于是有了第二个值得讨论的问题：当前中国行政支出的总体结构如何？长话短说的回应也有三句话：⑴下级比上级的行政经费紧张；⑵西部欠发达地区比东部发达地区的行政经费紧张；⑶普通公职人员的办公经费比领导的经费紧张。大多数有行政级别的事业单位和国有企业也强烈地存在类似情况。

天地良心，中国大多数公职人员、特别是在基层政府和没有实际权力部门工作的普通“国家干部”，他们的收入和待遇相对一般。正直、廉洁、磊落的干部也不少。他们对行政开支中存在的问题不是没有看法，而是没有办法；对许多具体问题既不能说，也不能问。不过这样也有一个好处，一旦出了问题，责任比较清楚。而此类现象的奥妙恰在于，多数负责人能够穿越“合理的要求得不到合理满足，只能用不合理的方式来满足”的迷宫而安然无恙。合理的要求大概包括“保工资、保运行”，不合理的方式就很难说了，越往基层越有些“八仙过海，各显其能”的色彩。

于是又有了第三个值得讨论的问题：经济欠发达地区的地方政府和基层政府，靠什么办法来弥补行政支出预算不足部分或者静悄悄地壮大实际行政支出的规模？实践证明，下面的对策比上面的政策要灵活得多，有些对策实属无奈，有些做法则无耻有余。抛开那些众所周知的把戏，有规模、较普遍的手法主要有以下两种。

一是吃空饷。吃空饷的做法不是现代发明，但在现行政府管理体制下一直很难被杜绝。在改革开放的前20年间，经济欠发达地区吃空饷的现象一直比较严重。比如辽宁省2000年清理“吃空饷”1853人，节省经费2667万元。再如，2007年《新民周刊》第49期载文称，山东省10届人大常委会第31次会议披露，自《公务员法》实施以来，山东对各级机关事业单位干部职工吃空饷进行全面清查，查出虚报冒领工资单位2360个，涉及违规人数11858人，冒领工资4889万余元。二是打专项资金的主意，导致专项资金中一个可观比例的实际用途发生变异。比较普遍的规律至少包括四个要点，⑴专项资金对各地财政都是宝贵的资金来源，来之不易；⑵专项资金中被用于“挪东墙补西墙”的现象稀松平常；⑶专项资金中实际被用于行政支出的部分比重不在小；⑷层层截流（留）而且保密性良好。挪用专项资金比较邪乎的事例有，西南某省从中央争取到一笔上千万元的扶贫公路专项建设资金，三弄两弄，最后落实在这条公路上的资金只有60多万元。

总而言之，可以肯定地说，中国行政开支的实际数额要大于官方预算的数额，人们只要到各地走一走，看一看地方政府新建的办公楼的富丽堂皇程度，就可以验证这一点。但中国老百姓从来不知道任何一座壮观的公权力机关办公楼的建设总费用是多少，在什么项目下列支。就普遍情况而言，中国有很多欠发达地区新建设规划的实施，是从当地行政和执法机关办公楼的落成拉开序幕的——有楼就有路，有路要有树，随后宾馆、商场、娱乐设施、高档餐厅自然跟进，一个局部区域的面貌很快焕然一新。如果中国的公共预算能达到公开公权力机关新建办公楼资金来源和数额的程度，就能在一定程度上聚集纠错的力量。■