警惕人大代表选举中的“二元化”问题

□ 裴志江

新一轮的县乡人大换届选举按照选举法新的精神，首次实行城乡按相同人口比例选举人大代表。据有关部门统计，这次换届选举将产生县乡两级人大代表200多万人，涉及县级政权2000多个、乡级政权3万多个。参加这次县级人大代表选举的选民将达9亿多人，参加乡级人大代表选举的选民将达6亿多人。数亿选民通过县乡两级人大换届选举，行使选举权和被选举权，这是保证人民当家作主、推进社会主义民主政治建设的一次重要实践。

新中国成立后，我国在人大代表选举中一直实行的是按比例原则配置选举权制度。1953年制定的第一部选举法规定：农村和城市每个代表所代表人口的比例县级四比一、省级五比一、全国八比一。1995年修改后的选举法，就将城市人和农村人的代表比例统一改为四比一。虽然农民选举比例扩大了一倍，但是农民在选举权上还是低城市居民一头。这种按比例原则配置选举权的制度是由我国的基本国情决定的，是综合考虑行政区划、人口、少数民族、军队、归国华侨、港澳地区等多个因素而确定的，是符合当时的社会现实的。但这种权宜之计从制度上造成了城乡之间的差别，导致了选举的“二元化”。对此，国家领导人也有清醒的认识，邓小平早在1953年2月11日在中央人民政府委员会上作选举法草案的说明时就已指出：“在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的。”

2010年3月，选举法再次修改时，城乡居民的选举权终于实现了平等，“城乡居民都按相同人口比例选举人大代表”。何为“城乡居民都按相同人口比例选举人大代表”？也就是说本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，即一比一。全国人大常委会办公厅有关负责同志指出，这次选举法修改的突出特点和主要精神可概括为“实行一个相同”、“体现三个平等”。“实行一个相同”，就是实行城乡按相同人口比例选举人大代表。“体现三个平等”，就是更好地体现了人人平等、地区平等、民族平等。

随着经济社会的发展、城乡人口比例的逐步缩小、公众政治文化水平的普遍提高、农民参政议政的要求逐渐迫切，让农民与城市居民的人大代表所代表的人口数相等，扩大农民代表的比例，使农民在决定自己命运的时候有更多的话语权、决策权、参与权、监督权，农民较多的地区得到比现在更多的代表名额，会有更多的机会表达自己的权利，农民的利益和意志就会在国家权力机关得到充分体现。只有这样，才能确保每个具有选举权和被选举权的公民都能享有和实现宪法和法律赋予的平等权利，实现真正意义上的政治平等。

那么，从四比一到一比一，是否意味着以后选举中来自农村的人大代表就会大幅增加？这是选举法修正案草案通过后，公众最关心的话题。参与选举法修订的中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏预测，“按照一比一选举人大代表，首先意味着全国人大在分配各省、市、自治区人大代表名额时会发生变化，如北京、上海、天津等城市人口为主的直辖市，代表人数可能会减少。而四川、河南、山东等农业大省，因为农业人口较多，能分配到的全国人大代表数会增加。但具体的人大代表名额数如何分配，用什么原则分配，需要全国人大常委会在接下来的相关实施细则中加以明确。”同时，莫纪宏透露，“人口比例数是一个方面，地区基数是一个方面，民族平等也是一个方面。到底是每个代表团都按相同的地区基数分配代表，还是按照人口比例数量来分？加了地区基数以后，很可能人口少的省份反而代表多了，所以这也是个难点，全国人大还在研究。”中国人民大学法学院院长韩大元指出，选举法的基本精神，是要让更多来自第一线的农民和工人阶层，特别是农民代表参加到人大代表里去，扩大人大代表的民主基础。

应该强调的是，原来的选举制度已在我国实行了几十年了，长期以来，我们一直按照代表的职业构成与不同比例选举人大代表，它的影响根深蒂固，我们还要高度警惕人大代表选举中的“二元化”问题，尤其是人为因素形成的“二元化”问题。当前在我国人大代表制度的运作中，人大代表的“代表性”面临危机，概括起来就是“四多四少”，即“官多民少”、“男多女少”、“党员多非党少”、“城市居民多农民少”。最为突出的问题就是官员太多，有些地方甚至高达60%以上，明明是乡党委书记、乡镇长，人大代表身份上偏偏说成是“农民”；明明是科局长、人大主席团主席，人大代表身份上偏偏说成是“工人”，这就是人为因素造成的人大代表选举中的“二元化”问题。难怪有些地方老百姓戏称人代会为“官员会”，这么多官员担任人大代表，严重影响了公众监督权的落实，不符合公民广泛参与国家事务管理的民主原则，与人民代表大会制度是背道而驰的。

新一轮的县乡人大换届选举应当按照选举法新的精神，严格依法进行。这就是此次选举与往届的不同，是这次选举的突出特点。城乡同票同权之后，虽然解决了代表名额粗比例分配的问题，但更重要的是保证代表产生机制的合理性以及代表参政议政的有效性。莫纪宏认为这些问题必须要通过细化选举制度才能解决，“最值得关注的是要尽量避免下级人大将上级人大按照地区基数分配的代表名额完全用于安排‘官员代表’，从而使得选举法修改所希望达到的增加‘基层代表’、‘农民代表’的价值目标落空。”我们坚信，只要我们坚持党的领导，充分发扬民主，严格按照选举法规定依法进行，这个人大代表选举中的“二元化”问题自然也会消失。