检视我国民主议事规则

□ 王燕燕

从某种意义讲，民主政治就是一种程序性的政治，就是按照一定的议事程序规范开会、议事和决策的政治。一套明确而公正的程序性规则能够规范议事者的行为、维持会议秩序、提高议事效率，让每位议事参与者能自愿充分地表达意愿，最终达成各方面都可接受的决议，并且能保证决策结果的公正。我国人大机关是实践民主的场所，全国人大及其常委会议事规则是从程序正义的角度探索民主实践的途径，研究程序正义、议事规则对推进民主化进程不失为一条好的路径。

哈贝马斯曾讲，“民主是一种通过程序进行自主性决策的实践。”这种程序民主观强调决策过程中的程序具有独立性的价值，强调程序正义优先于结果正义。罗尔斯的纯粹的程序正义理论恰为此提供了理论基础。

一、罗尔斯的程序正义理论

罗尔斯在论述正义理论时把程序正义作为一个独立的范畴来分析，他把程序正义分为三种类型：纯粹的程序正义、完善的程序正义和不完善的程序正义。

纯粹的程序正义，指“不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论他们可能会是一些什么样的结果。”[1]可见，在纯粹程序正义中，只要公正的程序被恰当地遵守和执行，那么由它产生的结果就应视为正当的。例如赌博，只要赌客都承认并遵循事先设定好的程序，那么最终输赢的结果就应被认同为是正当的。

完善的程序正义，指“首先，对什么是公平的分配有一个独立标准，一个脱离随后要进行的程序来确定并先于它的标准。其次，设计一种保证达到预期结果的程序是有可能的”[2]。可见，完善的程序正义须满足两要素：结果公正的独立标准；保证结果公正的程序。例如等分蛋糕，让切蛋糕者最后取蛋糕的程序是公正的，每人均等地分得蛋糕这一结果也是公正的，要同时满足程序和结果两个方面的公正。

不完善的程序正义，指“有一种判断正确结果的标准，却没有可以保证达到它的程序”[3]。因此，在不完善的程序正义中，“虽然在程序之外存在着衡量什么是正义的客观标准，但是百分之百地使满足这个标准的结果得以实现的程序却不存在。”[4]例如刑事审判，正义的结果是犯罪分子得到应有的法律处罚，但事实上由于审判过程中种种因素的影响，对刑事案犯作出适当处罚这一目的的实现却非易事。

罗尔斯认为，在现实中，完善的和不完善的程序正义都是极少难以实现的情况，因此他选择并推崇纯粹的程序正义，设计符合正义标准的程序来保证公正的结果。民主要通过开会的形式完成议事与决策，会议程序的正当性与否就成为判断结果是否公正的依据，因此一套符合实际的正义的程序规则就成为民主议事的必需。《罗伯特议事规则》恰是这样一套为民主议事而设计的程序性规则。

二、关于罗伯特议事规则

议事规则起源于英国议会的下院，起初是为了解决议会特权和国王特权之间的冲突、克服议事活动的粗鲁、混乱等弊病而设计。之后，随着代议制度的确立和发展，会议对规则的要求越来越强烈，人们开始对议事规则进行专门的研究，逐渐发展成为一门独立的学问。

亨利·马丁·罗伯特（HenryMartynRobert）（1837～1923年）曾是美国陆军的工程兵长官，他写作议事规则的诱因是在应邀主持一次会议中遇到极大的麻烦，于是决定要了解议事规则。在学习议事规则的过程中，他发现各种版本的议事规则间差别很大，“在程序和规则方面分歧和误解不断出现，大量的时间都被浪费在这方面。罗伯特认为，除非大家能在议事规则的内容规定上达成一致，否则无法有效地开展工作。”[5]于是，他决定起草能够适用于各种会议的一套统一的规则。在总结议会、美国国会、市政委员会及民间社团会议的经验基础上完成了自己的议事规则——《罗伯特议事规则》。1876年2月19日出版，立刻受到广泛赞誉，之后不断修正、再版，目前已成为在美国得到最广泛承认的议事规则。

《罗伯特议事规则》的基本思想有人把它概括为“三纲五常”[6]。三纲(三大权利)：多数者的权利(多数决定)、少数者的权利(尊重少数意见，一人提议一人附议即可动议)、缺席者的权利(事先告诉、满足法定人数)；五常(五种基本原则)：（1）保障个人权利和平等自由理念的一人一票原则；（2）以保证真正对话性论证和充分审议的一时一议原则；（3）为节约会议成本、提高决策效率而实行一事一议原则(已经议决的不再讨论，除非3/2以上多数动议)；（4）多数决定原则(过半数通过，重大事项则可以2/3、3/4通过)；（5）法定人数生效原则(不足法定人数决议没有效力)。有了这三项权力和五种原则，议事会议就能开得有秩序，避免了很多的麻烦，可以用最少的时间得出众人均能接受的意见。

这部享誉世界的操作性会议程序手册，并没有从意识形态或理想规范的角度来预设决策的民主和正义的标准，而是认为过程、程序本身具有本源性的价值，它启示人们在组织会议的过程中应遵循这样的理念：程序正义优先于结果正义。因此，用一句话来概括罗伯特议事规则的实质就是“它是在竞争环境中为公正平衡和正当维护各参与方的利益而设计的精妙程序”[7]。罗伯特议事规则具有直接面向实践和细节、极强的可操作性和工具性的特点，是一套逻辑清晰、完备自洽的体系，被誉为目前最完整、最权威的“议学”经典。

三、检视我国人大及常委会议事规则

我国人大及常委会议事规则从1987年制定至今有一定程度的发展，特别是2009年全国人大常委会议事规则的修改，已有很大进步。但与议事规则的蓝本《罗伯特议事规则》相比，目前我国人大及常委会议事规则的不足可以用八个字概括：概而不全、简而不详。我国议事规则中的许多程序性规定基本上是粗线条的，很多程序在议事规则中虽有提到，但只是简单概括，每个程序应如何操作没有细则说明，可操作性不强；而且开会议事过程中的一些重要程序尚未纳入到议事规则中来。

1.关于议案

全国人大常委会议事规则的第三章“议案的提出和审议”是对议案的规定，这里涉及提出议案的机关和个人、分组会议、联组会议和专门委员会的审议、议案的修改、委托及撤回诸事项，看起来内容很多，但仔细分析发现每一项的规定都不够详细，并且也未对议案处理的全部情况作出说明。例如关于修正案：

《全国人大常委会议事规则》仅在第十八条作了这样的规定：“提议案的机关负责人可以在常务委员会全体会议、联组会议上对议案作补充说明。”在这里，仅仅提到“补充说明”，而未对议案的修正案给出明确解释。而《全国人大议事规则》是在常委会议事规则之后仿效制定，也是只提到可以对议案“补充说明”，不涉及修正案的内容。

《罗伯特议事规则》中对修正案从内容要求（要切题、合规）、修改方式（插入、删除、替换）到主修正案、辅修正案、不允许有第三极修正案等诸多情况都给出了详细的介绍，并且每一个细节都给出例子来演明[8]。

议案的修正在议事过程中是一个非常重要的程序，对于某个议案不可能简单地通过或否决，作出一种、两种、甚至多种修改是不可避免的，但我国人大常委会议事规则对此却未作明确规定，这不能说不是一个漏洞。

2.关于审议程序

全国人大常委会议事规则中关于议案的审议程序主要在第三、四、五章中给出说明，基本上还是只作概括性规定，并没有深入的审议细则程序。例如：

列入会议议程的法律草案，常委会听取说明并初步审议后，交有关专门委员会审议和法律委员会统一审议，由法律委员会向下次或者以后的常委会会议提出审议结果的报告，并将其他有关专门委员会的审议意见印发常委会会议（第十五条）。常委会全体会议听取工作报告后，可以由分组会议和联组会议进行审议，委员长会议可以决定将工作报告交有关的专门委员会审议，提出意见（第二十三条）。

西方国家的议会或国会议事规则中基本上都规定了“三读”程序和辩论程序，罗氏议事规则也非常重视议案审议过程中的辩论环节，而我国议事规则未涉及对议案展开“三读”程序的处理，仅仅提到“审议”却不讲“辩论”。然而，双方不辩不争又怎么能判断一项议案的可行性究竟有多大？

3.关于发言

全国人大常委会议事规则第三十、三十一条规定了大会的发言规则，发言内容“应当围绕会议确定的议题进行”；发言顺序“由会议主持人安排”；发言时间“在全体会议上的发言，不超过十分钟；在联组会议和分组会议上，第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间”；发言记录“由常务委员会办事机构工作人员记录，经发言人核对签字后，编印会议简报和存档”。这是全国人大常委会议事规则关于发言的全部内容，全国人大对这一部分的规定与此类似。

《罗伯特议事规则》中对于发言所涉及的内容要详细、规范得多：发言内容要具有相关性；发言要遵守“对事不对人”的原则；排除针对动机的怀疑、辩论；与会者发言时，主持人应保持中立，发言者应面向主持人发言，避免直接面向对方发言引起双方的正面冲突；发言不被无故打断；针对一次会议、一项议题，每人可以发言的次数，每次发言时间长度的限制等等均详细列出，在开会议事时遇到相应的问题只需按照已有规则操作。可见，我国人大及常委会议事规则在发言条款方面还需借鉴罗氏议事规则来进一步补充。

4.关于表决

表决方式有很多种，最常用的有举手、投票、按表决器等，另外还有点名、起立、鼓掌等，根据表决内容和项目还可分为单项（单人、单条）表决和合并表决。不同的议案应该采用不同的表决方式，但我国目前议事规则对此的规定比较笼统模糊，没有对不同议案的相应的表决方式作出明确规定。

全国人大常委会议事规则第三十四、三十五条对表决方式作了如下说明：任免案逐人表决，根据情况也可以合并表决；常务委员会表决议案，采用无记名方式、举手方式或者其他方式。这样的规定非常概括，其实整个议事规则中关于表决的规定从三十条到三十五条也就寥寥数十字，只告诉人们在表决时可以怎样做，未指出在具体情况下应该怎样做。

四、完善我国人大及常委会议事规则对策

就整体而言，需要细化已有规则，补充当下议事规则中尚未涉及的一些程序规则，使其更加完善、更具操作性。

对于议案的处理程序需要加入修正案的内容规定，对修正案的提出时间、方式、同时存在几个修正案情况的处理等补充到现有议事规则中，还需要对议案的推迟、委托、搁置、重提等不同的处理方式作细化的规定，便于议事过程中遇到此种情况可以直接拿过来应用。

对于审议程序可借鉴“三读”程序、引入辩论机制，在全体会议特别是分组会议和联组会议中应用。在辩论过程中会议主持人的职责和权力也要给出相应的说明，因为只有主持人保持中立，拥有某些事项的裁决权，才能保证审议、辩论过程的顺利展开。

对于发言，时间、次数、内容等规则需要细化，插言的情况也须添加进去，并且在这里可以把议事过程中经常出现的关于程序问题、权益问题等的提议渗透进规则当中，让整个议事程序更加有条理。对于表决，本着不同的议案要采用不同的表决方式和表决额度的原则，细化有关规定。

总之，开会议事的确是一门很深的学问，需要不断探索，而这种程序性的设计又确实是民主的重要环节，在民主议事中起着重要作用，也是今后民主制度发展的一个重要趋势，应该重视。目前，我国人大及常委会的程序化建设已经取得一定成果，但与议事规则的蓝本《罗伯特议事规则》相比，还存在许多问题有待进一步突破。除以上提出的一些具体程序问题，在以后的议事规则修订过程中，还应更加注重加强程序设计中的技术运用，在实践中不断探索、在前进中经常借鉴，让人大及常委会议事规则更完善、更具操作性。

注释：

[1][2][3]【美】罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，第82页。

[4]韩强：《程序民主论》，群众出版社2002年版，第30页。

[5][6][7][8]【美】亨利·罗伯特：《罗伯特议事规则》，袁天鹏、孙涤译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第10、3、101页。