地方人大开展专题询问之我见

□王群

2010年6月以来，全国人大常委会连续两次开展专题询问，动作之大、力度之大、影响之大，史无前例，引起了社会极大关注，也赢得了广泛赞誉和好评；地方人大备受鼓舞和启发，做好人大监督工作的信心和勇气大大增强，相当一些地方的人大常委会以全国人大常委会为典范，尝试开展专题询问活动，专题询问的制度化和常态化趋向日益显现。开展专题询问，已经成为地方人大加强新时期监督工作的热门话题和普遍看好的重要监督手段。笔者想就此谈点粗浅之见，以期有益于推进人大监督工作。

一、地方人大开展专题询问，应以全国人大常委会的创新之举为典范

2010年3月召开的十一届全国人民代表大会第三次会议上，吴邦国委员长明确提出，要以增强监督实效为核心，进一步完善监督工作方式方法，加大监督工作力度，依法开展专题询问和质询。报告指出，根据监督法和全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定，将选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报，根据有关法律规定，请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。2010年6月24日，十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算报告时，进行了专题询问，财政部多位负责人到会回答询问，这是全国人大常委会首次进行专题询问。8月27日，十一届全国人大常委会第十六次会议，以联组会议方式，就国家粮食安全问题再次开展专题询问。这一重要探索的特点十分鲜明：一是形式别具新意，第一次采取分组会议形式，第二次则升级为联组会议形式；二是内容直切要害，先是关注国家的“钱袋子”，继而关注国家的“粮囤子”；三是公开透明，专题询问全程向媒体开放，接受公众和舆论的监督。全国人大常委会开展专题询问的创新之举，无疑向地方人大发出了强烈的倡议信号，旨在引导和推动地方人大将专题询问变成一种常态化监督方式，这表明人大监督由程序性监督向实质性监督跨出了可喜的一步。地方人大开展专题询问，应当认真学习全国人大常委会的创新胆识和操作模式。

二、地方人大开展专题询问，应把握法治建设的大趋势

众所周知，作为国家权力机关的重要组成部分，地方各级人大及其常委会同样拥有法定询问权，开展专题询问有法可依。比如，地方组织法第二十九条规定：“在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。”监督法第三十四条规定：“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。”预算法第六十八条规定：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。”但令人遗憾的是，一直以来，地方人大运用频率较高的监督方式主要是听取和审议“一府两院”工作报告、执法检查、视察和调研、工作评议等；而询问权、质询权等一些重要的监督手段则被束之高阁，没能得到常态化运用。即便是相对于质询、特定问题调查、撤职、罢免等“刚性”手段较为“温柔”的询问权，也在多数地方人大的监督实践中被“搁置”，甚至处于被遗忘的状态。正因如此，人大监督失之于软、失之于松的现象受到了社会各界的广泛质疑,人民群众期盼人大代表特别是人大常委会在监督中“硬”起来的愿望越来越强烈。法律的生命力在于执行。实施依法治国方略、建设社会主义法治国家，不仅需要有法可依，更要做到有法必依。开展专题询问，激活“沉睡”的询问权，使之变成促进“一府两院”依法行政、公正司法的有效监督行动，虽是一个尝试性的创新举措，却让人们再次看到了民主法治建设的新希望。毋庸置疑，开展专题询问，是法律的要求、人民的期待、代表的愿望，是现代法治社会建设的强烈呼唤，也是各级国家权力机关依法履行职责的客观需要。

三、地方人大开展专题询问，应深化探索实践活动

在全国人大常委会示范带动下，一些地方人大迅速行动起来，大胆尝试专题询问，不仅取得了较好的监督效果，积累了宝贵的实践经验，同时也为专题询问这一监督方式的推广运用提供了可资借鉴的范例。上海市人大常委会积极引路，为省级人大常委会作出了表率。2010年9月15日，上海市人大常委会在听取市政府专项工作情况汇报后，首次集体行使专题“询问权”，全体组成人员就“世博后如何建立城市长效管理机制”，向市政府“一委八局”开展专题询问。这是上海市人大常委会成立31年以来第一次对政府部门进行专题询问，也是我国省级人大的第一次，具有破冰意义。本次专题询问，重点围绕市容环境管理、工程建设管理、交通组织管理三个突出问题进行。比如，“世博会举办以来，上海整座城市变得清清爽爽了，世博会后这样的干净能否持续？”“世博期间，上海天比过去蓝了，路比过去畅了，水也比过去清了。如果2011年的天不这么蓝了，水不这么清了，路也不这么畅了，怎么办？”“世博期间，上海的道路没有出现拥堵现象。但在世博后，很多限制措施将取消，上海是否会出现拥堵状况的强烈反弹？政府部门有何具体措施？”“道路反复开挖问题一直没有得到很好解决，世博会后又有很多工地要开工，请问，道路开挖有没有规划？采取什么措施控制反复开挖？”这些问题，都事关上海的长远发展和百姓的切身利益，直指时弊，意味深长，及时反映了人民的心声，准确表达了群众的意愿，点破了专题询问的本质内涵。市、县、区人大劲头十足，不甘落后。2010年7月30日,浙江省温岭市十四届人大常委会举行第二十八次会议,针对市级医疗机构基本建设和医疗资源整合及债务偿还情况进行专题询问。2010年8月25日，福建省莆田市五届人大常委会举行第二十八次会议，听取和审议市政府关于2009年市本级决算和2010年上半年预算执行情况的报告，并开展专题询问。2010年8月26日，河南省安阳市人大常委会针对全市重大经济社会问题进行专题询问。在短短几个月时间里，先后有浙江、安徽、福建、贵州、湖北、河南、重庆、四川、山东、广东、辽宁、内蒙古、上海等地的20多个市、县、区人大常委会已经开展或即将开展专题询问。专题询问正在健步“走进”地方各级人大常委会，并呈现出“四处开花”之势，其强大的生存力和发展力，令人看好，值得期待。但作为一种“新生事物”，专题询问仍需深入探索和实践，无论是在内容形式上、程序规则上，还是在方式方法上、理论研究上，都需要不断地创新完善、不断地丰富发展。

四、地方人大开展专题询问，应着力解决几个关键问题

其一，要认清专题询问的重大意义，着力解决“不愿开展”的问题。有些地方人大之所以不愿意开展专题询问，就是没有真正认识到专题询问的意义和价值。在以往的人大监督工作中，询问权同其他一些刚性监督手段一样，没能真正发挥应有的监督效能。然而，全国人大常委会开展专题询问的示范性，使询问权不再成为装点人大门面的“摆设”，这种“以上带下”的创举，在中国人大监督史上无疑具有里程碑意义。从依法治国的角度看，开展专题询问，不仅是法定询问权的现实“回归”，也是对其他监督权的有效“激活”。当专题询问得不到满意答复时，人大代表或常委会组成人员可就有关问题再行追问，对追问答复仍不满意的，就有理由依法启动质询权、特定问题调查权、罢免权等更具刚性的监督手段。由此可见，看上去“柔婉”的专题询问，却内含了“刚性”的特质，为人大监督工作留下了较大的发挥空间。对于人大而言，专题询问既是人大代表或常委会组成人员知情知政、提高审议质量的必要途径，也是人大及其常委会加大监督力度、增强监督实效的重要法宝，有利于提升人大的主体地位和权威形象。由于专题询问主题突出、问题集中、针对性强，有组织、有准备地对特定议题进行问答，具有注重了解有关情况、操作简便易行、答复方式灵活等特点，能有效克服一般询问的提问随意性和问题发散性等不足。通过有重点的询问和有准备的回答，不仅使人大代表或常委会组成人员深度了解政情社情，提高议政质量，同时还可以对被询问者施加一定压力，敦促有关方面加强和改进工作。对于“一府两院”而言，专题询问的“亚刚性”和“灵活性”特点也为有关方面及时改进工作保留了回旋余地。开展专题询问，不仅是对宪法法律规定的贯彻执行，也是地方各级人大常委会响应全国人大常委会号召，深入落实十一届全国人大三次会议精神的重要举措，是对人大监督工作的一次积极探索和有益尝试。

其二，要清除专题询问的思想障碍，着力解决“不敢开展”的问题。在中国现行的政治背景下，一些地方人大瞻前顾后，畏首畏尾，不敢进行监督，不敢行使询问权，不敢开展专题询问，说到底就是由于思想观念保守、主体意识不强、工作消极被动造成的。一些地方人大认为，专题询问不过是一种“柔性”监督手段，一问一答，无关痛痒，解决不了什么实际问题，也不会取得实质性监督效果。一些地方人大受传统观念影响，担心开展专题询问会影响人大同“一府两院”的关系。有的地方人大迫于形势压力又不得不开展专题询问，操作上只好“应景作秀”，“犹抱琵琶半遮面”，随便确定一个主题，简单归纳几个问题，象征性地询问一通，走走过场，摆摆样子，让社会和公众了解一下人大监督工作的“新花样”，追求一种“花拳绣腿”式的宣传效果，而无意于询问权的充分运用。对于地方人大而言，只有冲破思想禁锢，摒弃面子观念，消除顾虑心理，切实端正主体意识和责任态度，不回避、不退缩，以对人民、对法律、对人大事业高度负责的精神，尽快走出不敢询问的尴尬境地，在人大监督工作中勇于“发声”、敢于“发问”，才能真正了解实情、有所作为，才能充分发挥专题询问的价值功能，并取得令人满意的监督效果。

其三，要完善专题询问的运行机制，着力解决“不会开展”的问题。开展专题询问，虽然有法可依，但要想解决问什么、怎么问、怎么答的问题，还需从完善机制入手，做到有章可循。总结各级人大常委会开展专题询问的实践经验，主要应把握好五个关键环节：一是科学选择专题。开展专题询问，首先必须科学选定专题，并纳入年度监督工作计划。专题选择应重点瞄准三大领域，即从事关地方经济社会发展全局的重要部署或重大事项中选择，从“一府两院”存在突出问题的工作中选择，从社会普遍关注、群众反映强烈或迫切需要解决的热点、难点问题中选择。需要注意的是，开展专题询问，一般都要对应听取“一府两院”的专项工作报告。经过初选确定的专题应连同年度监督工作计划一并报请人大常委会主任会议讨论研究，并提交人大常委会会议审议通过。二是做好必要准备。专题一经确定，要及时制定切实可行的工作方案和专题询问办法，组建工作机构，尽早告知有关单位将要受询的专题，明确询问目的，确定适当的询问形式、时间和场合，提前向人大代表或常委会组成人员发送有关背景材料，以便做好必要准备；同时要加强同有关方面的沟通协调，为专题询问的顺利开展提供便利和保障。三是开展调查研究，确定具体问题和专题询问人。要在会前成立专题调研组，围绕询问专题，深入基层、深入群众，有针对性地开展调查研究，切实掌握第一手材料，积极探寻解决问题的办法，并形成专题调研报告，结合调研情况提出专题询问提纲和专题询问人，报请人大常委会主任会议讨论确定。同时要将专题询问的具体问题送交有关部门，以便做好应询准备。四是组织开展问答。专题询问应在听取和审议专项工作报告之后进行。询问由会议主持人组织进行，有关部门负责人到会听取意见、回答询问。询问应遵循公开、务实、严肃、活泼的原则，发扬民主，集思广益，力求询问能问出深度和要害、回答能答出责任和承诺。在询问规模上，既可以采取分组会议形式，也可以采用联组会议或者大会形式进行；在发问方式上，既可以由提前确定的一名主询问人按提纲发问，其他询问人补充发问，也可以由若干名询问人依次分别发问；在回答方式上，既可以采用口头形式，也可以采用书面形式。为保证询问规范有序，应采用“一问一答”模式进行，其间不许他人随便插话。问答时间和节奏由主持人统一掌握，一般每次提问不超过2分钟，回答不超过10分钟，如果询问人对回答不尽满意，还可以对应询人进行追问。为回应社会关切，保证监督效果，应公开宣传报道专题询问情况，具备条件的地方还应进行网络直播，直接将专题询问活动置于公众和社会监督之下。五是做好“问”后工作。会后，工作机构应将汇集整理的询问情况送交有关方面，以便剖析原因、解决问题、改进工作，并要求相关部门及时反馈情况。地方人大常委会要对专题询问的问题跟踪督促，加强调研，在下一次常委会会议上对专题询问的问题办理和落实情况进行再次询问，切实把专题询问的问题抓到底、抓出成效。

我们热切期待，地方各级人大及其常委会能够因地制宜，实事求是，顺势而为，不刮形式主义的“一阵风”，不搞教条主义的“一刀切”，不拘一格地用好“专题询问”这一监督利器，并与其他监督方式有机结合，精心选“题”，以“问”促进，切实做好询问之后的跟踪督办工作，努力把“一府两院”“答应”和“许诺”的事情办理好、落实好，让人大代表满意，让人民群众满意。