西部民族地区绝对贫困扶贫模式及政策建议

□张姝

西部民族地区绝对贫困扶贫模式及政策建议

□张姝

近年来，西部地区贫困人口减少的速度远远慢于东、中部地区，开发式扶贫模式的政策受到质疑，扶贫政策的矛盾显现。笔者认为民族地区扶贫脱困应与生态环境建设紧密结合、同步推进，要以森林资源保护为中心调整扶贫政策，在加强生态环境建设进程中扶贫，逐步建立、完善一个合理的利益补偿机制，探索林牧兴川、林牧脱贫、林牧富民的新路子。

一、开辟扶贫的新模式

1.维权式扶贫。西部地区的森林和矿产资源的产权收入,全部留给贫困地区的居民，以老林换新林,以矿产收益换生态恢复。处于绝对贫困地区的村民,由农民转变为生态民,生态民的主业不是发展农业经济,而是保护和恢复生态。由国家支付生态民生态补偿,保证生态补偿收入高于原有农业生产收入，2300多万绝对贫困者的人均年收入不到800元,如果放弃农业生产,转为生态恢复和保护,年人均给予1500元补贴,也只有345亿元,只占国家扶贫口扶贫资金的80%。如果考虑贫困地区的环保资金和林业资金,345亿只占国家在绝对贫困地区总扶贫资金比例的60%左右。但对生态民的补偿式扶贫,会使绝对贫困人群的生活质量有质的改善,也会使绝对贫困地区的生态恢复有质的飞跃。

2.异地移民式扶贫。要使贫困地区解决贫困问题,最有效的办法就是减少人口,逐步减少贫困生态区的人口数量,有计划、有步骤、分期分批地实施移民式扶贫,将贫困人口安置到自然资源比较富裕和生态环境好的地区，即通过迁移的方式。通过大力发展基础教育、职业教育等转移农村剩余劳动力到城市就业。从而减少当地自然环境和资源的压力,实现土地资源与人口的合理化配置。

3.参与式扶贫。参与式扶贫是与市场经济接轨的扶贫方式,其目的在于,使被扶持对象的主观意愿和自觉参与充分体现在扶贫项目的选择、规划的制定、项目的实施中,使他们真正拥有知情权、参与权、实施权和管理权。通过这种方式,把群众脱贫致富的强烈愿望与各级政府的扶持措施结合起来,把被扶持对象的努力与全社会的积极支持结合起来,把扩大基层民主与上级的指导帮助结合起来,以形成治理贫困的巨大合力。参与式扶贫有利于反贫困资源的整合、传递和接受,有利于贫困人口素质的提高。总之,多元扶贫主体是政府，要明确政府的责任限制,集思广益，动员社会各个方面的力量,变一元扶贫为多元扶贫的格局。

二、政策建议

1.随着我国人均收入水平逐年提高，应参照国际标准，提高贫困线标准。从上世纪80年代初期起，我国确定人均年纯收入200元作为贫困线，此后根据物价指数，逐年微调。随着我国经济不断增长，人均收入水平逐年提高，到2008年年底，调整为1196元。相比于国际上平均每人每天1.25美元的新贫困标准，我国目前的贫困标准被认为过低，按照目前我国的财政收支，建议把贫困线提高到1300到1400元之间。2010年是《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》的最后一年，也是新10年国家扶贫开发纲要的筹划之年，如果贫困线从现行的标准上调到接近1400元，将对我国经济、社会民生等领域产生深远影响。

2.在开发式扶贫基础上，推进维权式、参与式的扶贫，在“自然资源开发”的基础上，同时侧重“人力资源开发”。面向当地自然资源的开发式扶贫是我国过去扶贫工作的特点，这方面有许多经验可以总结，在此基础上逐步增加资源开发的技术含量，以提高开发效率，减少对环境的不利影响。同时随着社会主义市场经济体系的建立和完善，在“自然资源开发”的基础上，应当同时侧重对贫困人口的“人力资源开发”，通过能力建设提高居民的素质，推动基础教育、成人教育和科技培训来提高贫困人口适应市场的能力和通过成功的人口迁移来获得非农就业机会的能力。增加对农村地区医疗、卫生领域的投入，推进农村新型合作医疗制度的健全和完善，采取特殊措施(如减免费用)以保证合作医疗能够覆盖所有贫困人口。

3.建立城乡统筹的一体化扶贫体系。城镇贫困人口和城乡流动人口的增加要求我们应当尽快建立一个城乡统筹的一体化扶贫体系。统筹的内容应当包括：（1）在农村地区建立救助制度。其对象既要包括残疾人、孤寡的老年人和长期因病丧失劳动能力而又没有其他收入来源的人群；以及因自然和经济等方面的原因，短期内家庭的收入和消费达不到最低生活标准的家庭。（2）完善现有的城镇救助体系，对进城务工人员，因灾难、短期失业等原因出现生活困难者给以必要的救助。（3）农村和城镇都需要进行扶贫，扶持的对象主要是有劳动能力但仍然比较贫困的人口。（4）建立合理的信贷扶贫体制。 农村贫困人群在进行自然资源开发和人力资源开发中都亟须有一定的资金投入，小额信贷可以有效地满足穷人的资金需求，政府应当推动小额信贷的发展。

4.加强扶贫政策的制定和组织、协调、考核功能。扶贫是一项系统工程，除了扶贫等各项直接减少贫困的政策之外，其他各项宏、微观政策也都会对贫困人口的经济和社会发展造成显著的影响。因此，为了有效地减少贫困，需要各个领域的政策有效地配合。世界银行、亚洲开发银行等国际扶贫机构在批准一个项目、出台一项政策前都需要对这些项目、政策进行对贫困人口影响的分析，我国扶贫部门在制定部门政策、批准建设项目时，也应该和国际扶贫机构一样，对这些政策、项目进行对贫困人口影响的评估，防止、减轻对贫困群体的不利影响；发挥非政府组织（NGO）在扶贫中的作用。随着经济的发展，我国社会已经有一个相当大的高收入人群，以非政府组织来动员这个人群，为低收入弱势群体状况的改善出钱出力，是构建和谐社会的重要内容之一。同时，世界上许多国家在扶贫过程中通常采用由农民自己的组织和专业性的民间机构来负责的模式，为了提高政府扶贫资金的使用效率，我国政府也应当着手探索采用竞争性的扶贫资源使用方式，使更多的非政府组织成为由政府资助的扶贫项目的操作者，扶贫部门的职责则是根据非政府组织的业绩和信誉把资源交给最有效率的非政府组织来运作，并对其工作成效进行评估。

5.加快扶贫立法，以法律的形式保障民族地区的扶贫工作步入规范化、法制化的轨道。加快扶贫立法，出台国家《扶贫法》是社会各界呼吁多年的一个问题。20多年来农村的大规模扶贫工作积累了大量经验，党中央、国务院先后也为扶贫工作出台了系列政策文件；1996年11月湖北省人大首次颁布《湖北省扶贫条例》后，各省区人大陆续出台了关于扶贫工作的地方性法规，这些都为我国建立由中央到地方的系统性的扶贫法律体系奠定了基础。建议将扶贫多年来成熟的政策、措施上升为法律，尽快出台国家扶贫法，完善、健全地方性扶贫法规，依靠法律明确扶贫开发的定位，依靠法律推进减贫速度，依靠法律保障扶贫对象的权益，依靠法律加强对扶贫项目资金的管理，依靠法律规范扶贫工作的主体，将扶贫工作转移到有法可依、依法扶贫的轨道上来。

（作者系甘肃政法学院法学院副教授）