地方人大及其常委会组织特定问题调查考量与反思

□曹众

地方人大及其常委会组织特定问题调查考量与反思

□曹众

制度的认知与完善，不会来得那么轻易与迅即。如何让人大及其常委会的监督工作真正到位，与时俱进中有效地动用好特定问题调查权这把“尚方宝剑”，考验着国家权力机关的智慧与勇气。

地方人大设立常委会30多年来，监督工作稳步于渐进、渐深的发展过程，寓支持于监督当中，并真正体现宪法法律的精髓，各方实践与探索从未止步。

特定问题调查，就是这样一把法定的、重要的、高端的监督“利器”。它是由人大或其常委会组织，为查证某个重大问题而依照法定程序展开的调查。这项权力的运用，是对法律尊严的维护，是对人民利益的维护，也是对党的领导的维护。

“十二五”征程在即，这项制度设计如何在监督工作中谨慎而有效地动用，正逐步引起国家各级权力机关的重视。由此，需要我们本着对历史、对人民负责的态度，对这项工作进行客观考量与科学反思。

回顾：谨慎与显耀

组织特定问题调查委员会，在1954年9月20日的全国人大一届一次会议上，就已经确立。那一天，通过的我国第一部宪法的第五十四条、全国人民代表大会组织法的第三十条，皆对全国人大及其常委会的这项权力作了原则规定。

党的十一届三中全会后，宪法和有关法律在继续赋予全国人大及其常委会特定问题调查权的基础上，在1986年修改地方组织法时，增加了一款条文：“县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。”

至此，不仅全国人大及其常委会拥有特定问题调查权，县级以上人大及其常委会也享有这项权力。

从1954年至今，全国人大及其常委会未曾轻易动用过这项制度设计。有专家分析，全国人大及其常委会设立特定问题调查权的原始初衷，和罢免权密切相连，政治性较强，因而未用。

追溯地方人大及其常委会行使特定问题调查权的历史，发现它们动用得也不多：

1991年，辽宁省铁岭市人大常委会针对反映强烈、久拖未决的银州区第四和第九小学校舍问题，组织特定问题调查委员会。

1997年1月，湖北省荆州市人大常委会通过了特定问题调查委员会《关于杂交水稻种子经营问题的调查报告》。报告中强调要追究有关单位和人员的法纪责任，并予以及时、严肃查处。

1998年，西藏自治区人大常委会组织特定问题调查委员会，促进一起拖延3年、涉及西藏和甘肃两地的经济案件得以公正了结。

2000年5月，安徽省合肥市人大常委会组织特定问题调查委员会，对“汪伦才案件”实施监督，查清了该案的真相。

2002年4月，安徽省来安县人大常委会组织特定问题调查委员会，查清了县法院占有当事人近40万元执行标的款问题。

2003年3月，四川省成都市锦江区人大常委会成立特定问题调查委员会。6个月后，锦江区人大常委会通过了该委员会的调查报告，推动了行政机关对重大、疑难问题的解决。

2003年7月，辽宁省兴城市人大常委会针对一起粮库执行案件组织特定问题调查委员会。9月，常委会根据该委员会的调查报告作出决议。

2005年6月，湖南省益阳市人大常委会组织特定问题调查委员会，经过两个月时间，该委员会对城市规划区70平方公里范围内历年形成的闲置土地进行逐宗调查核实，并向常委会提交了调查报告。

2005年7月，湖南省宜章县人大常委会作出《关于对县城环城西路建设及管理中存在的问题组织特定调查的决定》。9月，常委会听取并审议了调查报告，并作出了相应决定。

2007年4月，福建省龙岩市新罗区人大常委会针对治理出生人口性别比例失调、打击“两非”等方面工作，组织特定问题调查委员会。半年后，该委员会的调查报告在常委会会议上予以通过，决议中建议对相关涉嫌违法、违规行为进行严肃处理。

2008年3月，安徽省和县人大常委会审议了《关于组织和城团塘路北侧一宗房地产开发用地特定问题调查委员会的议案》，会议决定针对此问题组织特定问题调查委员会。

2008年10月，湖南省永州市人大常委会作出《关于组织特定问题调查委员会对潇湘平湖“得月舫”游轮有关问题进行调查的决定》。2009年2月，常委会审议了该委员会的调查报告，要求市政府依法采取果断措施处置“得月舫”游轮，并启动问责机制……

地方上的这些实践，让我们见证了特定问题调查权不寻常的监督效果和法律尊严。恰如“正义不仅要实现，还要以看得见的方式实现”这句话表述的那样，特定问题调查的功效是实实在在、有口皆碑的。20余年的历史就是这样悄然走过，这项权力尽管在地方应用不多，但是很谨慎、很显耀。

现情：误读与缺位

从国家根本政治制度设立特定问题调查权的宗旨来看，体现了人民意志的至高无上本质，体现了权力机关监督工作的“刚性”需求。然而，现实也在诉说，这项权力的应用还有待进一步深入与透彻。

有资料显示，全国人大常委会办公厅新闻局1994年对30个省级和69个县级人大常委会进行调查统计，1991年至1994年上半年，省级人大常委会没有使用过这项权力，县级人大及其常委会使用特定问题调查67次。这表示出，那段时期在县、市、省三级人大中的这项权力动用是呈逐级递减的。近几年的统计无从得知，但是通过互联网百度搜索“特定问题调查”字样，查出的信息，包括重复的，也不过两百条，一些省市根本就没有动用过这项法定权力。这表明，特定问题调查在所有监督手段中是应用频率最小的一种。

作为制度设计，运用得不充分，从主观上说原因还在于拥有者自身。犹如对质询的看法一样，一些人把特定问题调查看得过于严厉，担心组织特定问题调查会影响人大同“一府两院”的关系；也有人看到全国人大及其常委会没有组织过特定问题调查，便认为地方上也应该谨慎从事。

此种误读，也有客观认识上的缺位。特定问题调查作为监督某些复杂、焦点、难点事项的重要手段，往往始于特定问题的发生，针对这一事件中某些不当人、不当行为展开调查。事实上，它同询问、质询、撤职、罢免等监督方式相比，灵活性更大，适应性更广，针对性更强，是转变监督工作弱化局面、强化监督职能所必要与急需的。不充分行使，乃至避开或者放弃这项制度设计，失职之嫌难免。

监督法规定，各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。虽然，监督法没有明确细化“特定问题”的范畴，但这不能说是立法上的缺陷，而是出于人大监督工作的全面性、复杂性的实际情况考虑。如何界定“特定问题”，犹如监督法表述的那样，就看是否属于“职权范围内的事项”。只要是职权范围内的，大都可以依法正大光明、严肃认真行使。

例如，在开展专项工作评议中，在评议结果为“不满意”时，常委会组成人员就可以建议启动特定问题调查，对其履行职务情况，或某一重大问题、重大司法案件进行调查，再向常委会提出调查报告。常委会可以在听取特定问题调查报告后，决定是否启动撤职案、质询等。这种多种监督方式综合运用的做法，也是对监督法的严格把握与灵活运用。如监督法第四十五条规定，地方各级人大常委会审议撤职案，可以由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。

人大及其常委会的特定问题调查，同党的意志是完全一致的。人大及其常委会要调查的特定问题，往往是那些没有很好地贯彻党的方针路线政策，没有认真执行有关法律、法规，人民群众反响强烈的问题。人大及其常委会在党委的领导下，依法对这些特定问题进行特定调查，作出决议、决定，是贯彻落实科学发展观的体现，更是加强与改善党的领导的体现。因此，把人大及其常委会组织特定问题调查，看成是没有同党委很好地保持一致，恰恰就是没有实现好、维护好党的领导。

湖南省人大常委会原委员傅学俭的话一语中的：“我经历了两起罢免案、质询案，感触很深。我觉得人大制度只有在不断行使这些职权中才会走向完善。宪法和地方组织法规定了特定问题调查、质询、撤职、罢免等监督形式，这是党领导人民制定的法律，运用这些监督形式丝毫不损害党的领导。”

“工欲善其事，必先利其器”，良好的制度设计需要依法“活跃”起来，推动国家民主政治生活更为和谐的进步。

组织：设立与实施

对于组织特定问题调查委员会，监督法、地方组织法、代表法、预算法等法律都有较为原则的规定，程序性、要件性十分严谨，在提出设立特定问题调查委员会与开始实施调查两个重要阶段，必须予以准确把握，严格操作。

在提出组织特定问题调查阶段，要严格符合以下条件：提议的主体法定人必须是人大主席团或十分之一以上代表书面联名，或是人大常委会主任会议或五分之一以上的常委会组成人员书面联名；提议的内容必须是属于本行政区域内的“一府两院”工作中的严重违宪违法事件、重大申诉案件、经济和社会生活中的重大问题，及人大常委会认为应当调查的其他重大问题；必须向本级人大会议或本级人大常委会提议；对提议做出的决议或决定，必须是本级人大会议或本级人大常委会会议。

进入特定问题调查实施阶段，必须符合以下条件：必须由人大会议主席团在代表中或由主任会议在常委会组成人员中和其他人大代表中提出特定问题调查委员会组成人员建议名单；特定问题调查委员会成员必须由人大及其常委会会议审议通过；调查委员会必须由主任委员、副主任委员和委员组成；可以聘请有关专家或专业人员参加调查工作；特定问题调查委员会必须在调查结束后向人大或其常委会提出书面调查报告；人大或其常委会必须根据调查委员会的调查报告，依法作出相应的决议或决定。

特定问题调查委员会在设立、机构、程序、效力等方面具有以下几个特点：

设立的必要性。特定问题调查是国家权力机关依法行使监督权的一种重要手段，只要人大专门委员会或常委会工作机构经过努力能够解决的问题，一般不宜启动此项权力，除非确有必要。

机构的临时性。特定问题调查委员会非常设机构，只是针对某一特定事件进行监督而依法设立的临时性组织。调查任务完成后,机构即终止。

程序的严谨性。一是提出设立特定问题调查委员会的主体法定。提议的主体分别为主席团、一定数量的代表团、一定数量的代表联名、主任会议、一定数量的常委会组成人员等五种形式。二是决定设立的主体法定。有权决定是否设立特定问题调查委员会的主体只能是人大或常委会。三是特定问题调查委员会的组成人员具有法定性。特委会组成人员必须是本级人大代表或常委会组成人员,也可以聘请有关专家。四是特定问题调查委员会组成人员的提名法定。提名分别为主席团、主任会议。特定问题调查委员会主任委员、副主任委员、委员都必须经代表大会或常委会会议审议通过方能履职。

效力的法定性。由人大决定设立的特定问题调查委员会向人代会负责并报告调查结果，由常委会决定设立的特定问题调查委员会向常委会负责，并报告调查结果，人民代表大会可以授权它的常务委员会听取调查委员会的调查报告。人大及其常委会依据特定问题调查委员会报告作出的决议、决定，具有相应级别的法律效力。

权力的保障性。根据监督法规定，特定问题调查委员会有两项重要权力：一是材料获取权。有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。二是保密权。为了保障公民的合法权益，如果公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当采取必要措施予以保密。调查委员会在调查过程中，可以不公布调查情况和材料。

调查的回避性。监督法规定：与调查问题有利害关系的常委会组成人员和其他人员不得参加调查委员会。调查委员会工作人员是否应当实行回避，法律没有明确规定。但是，因为工作人员在调查工作中也起着重要作用，所以与调查问题有利害关系的工作人员，也应当实行回避。

行权的集体性。特定问题调查委员会应当集体讨论问题，并及时向人大常委会提出调查报告。调查报告的内容应当包括调查过程、调查结论及其依据和处理建议等。调查委员会成员对调查结论和处理建议有不同意见的，可以在调查报告中写明。调查委员会成员应当在调查报告上署名。

反思：细化与规范

2007年监督法实施，为监督工作深入开展迎来新的契机，一些省市围绕该法陆续制定或修订了本地方的实施细则或办法。从这些地方法规中探寻特定问题调查方面的内容，可以发现，在相关问题的“说法”上各地不尽统一，某些方面的细化程度，对于操作的指导性不够。

“特定问题”的规范问题。地方性法规对“特定问题”的规定不统一。例如，山西省实施监督法办法中，对特定问题调查方面的内容一语带过：“质询、特定问题的调查及撤职案的审议和决定的具体程序，按照监督法等法律、法规的规定执行。”而《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》则规定：“常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”

特定问题调查委员会履行职责所必需的强制性权力问题。如，有些地方规定，调查委员会可以询问有关人员、组织技术鉴定、调阅各种证据材料，但都没有明确调查委员会是否具有强制权。工作中如遇到被调查者抗拒或者不合作，则无法可施。

特定问题调查的时限问题。组织特定问题调查委员会后，对于提出报告的时间应该设置一定的时间限度，不能无原则地调查下去。明确调查期限,可使调查有序进行。2010年9月，海南省出台的监督法实施办法中规定：“特定问题调查一般应当在调查委员会成立之日起九十日内完成，涉及重大复杂问题的，经主任会议决定，可以延长六十日。”这样的规定比较合乎工作规范。

对特定问题调查委员会的监督问题。对特定问题调查委员会工作的监督，在法律上还缺乏严格的评价标准和处理措施，没有明确调查委员会组成人员滥用职权应承担的责任。

完善调查结果公布的程序问题。人大或常委会根据调查委员会的报告作出相应决定或决议后，受监督机关应依法将处理结果向调查委员会或人大及其常委会报告。调查结果一般应该公开，以便于全社会的监督。

制定机构保障和法律责任条款。在行使特别调查权期间，除非确有必要，调查委员会组成人员不得提出辞职，人员不得轻易替换，其代表资格不得中止或者罢免等，以切实维护该委员会的稳定性、严肃性。

此外，在规范特定问题调查的程序，建立调查听证制度等方面，也有待深入。

（作者单位：黑龙江省人大常委会《法治》杂志社）