地方政府经济职能转变问题研究——基于辽宁的实践

魏博文 赵 卉

（1.辽宁大学，辽宁 沈阳 110036；2.辽宁省交通厅公路管理局，辽宁 沈阳 110005）

地方政府经济职能转变问题研究
——基于辽宁的实践

魏博文1赵 卉2

（1.辽宁大学，辽宁 沈阳 110036；2.辽宁省交通厅公路管理局，辽宁 沈阳 110005）

地方政府在履行经济职能过程中存在着其经济职能无法适应新形势的要求、市场干预方式落后以及地方政府出现角色错位等问题，因此本文提出要及时转变地方政府的经济职能。地方政府应根据时代的要求，制定地区产业发展规划，构建区域统一开放的市场，营造一个有比较优势的投资环境，加强对生态环境的保护，建设服务型政府，日益向“政府——市场均衡模式”转变。

地方政府；经济职能；转变

一、关于政府经济职能的理论述评

西方关于政府经济职能的理论有三种观点：一是倡导经济自由主义，反对政府干预。最具代表性的是斯密的“守夜人”说。斯密在他的《国富论》中指出，一个社会经济的增长不是政府推动的，经济秩序的形成也不是政府有意作用下形成的，而是在人们追求私利过程中自发形成的，政府不应该也没必要过多地干预市场的运作和企业的生产经营。后来的货币主义学派、理性预期学派以及供给学派也都极力支持经济自由主义、反对政府的干预。二是主张积极的政府干预。英国政治经济学家凯恩斯在他的著作《就业、利息和货币通论》中指出，市场机制不能自发地实现宏观经济的均衡状态，政府应该对经济进行干预。20世纪30至60年代，以凯恩斯为代表的政府干预主义盛极一时。当时西方各国的经济运行机制逐步转向了以市场调节为基础，政府对经济生活进行干预的轨道。政府由“守夜人”转变成“调节者”。三是自由主义市场与政府干预相结合的理论。新古典综合派的代表人物萨缪尔森将市场机制与国家干预进行了融合。现代的市场经济是垄断与竞争并存的混合经济制度，市场不能有效地实现经济的均衡，需要政府的干预。

国内学者对政府经济职能的论述主要集中在两方面。王绍光（1995）和胡鞍钢（1995）认为，市场是有效的资源配置方式，但是市场会出现失灵，政府应当允许市场充分发挥作用，更要主动发挥政府自身的职能。因为政府不仅要承担市场经济国家的一般职能，还要承担我国国情决定的公共事务。所以，政府要更多地干预经济。然而张曙光（1996）、樊纲（1995）认为，市场是最有效的资源配置方式，但偶尔也会出现失灵，这时需要政府的适当干预。然而政府也会出现失灵，而且政府失灵的危害要远远大于市场失灵的危害。因此，政府不应当对经济进行过多的干预。

二、辽宁地方政府在履行经济职能过程中存在的主要问题

改革开放以来，虽然辽宁地方政府的经济职能进行了一系列必要的改革，一定程度上促进了辽宁地区经济的发展，但是仍然存在很多问题。

首先，地方政府在履行经济职能时无法完全适应新形势的要求。受到2008年经济危机在全球蔓延的影响，辽宁的经济出现了一定程度的下滑。外商及港澳台商投资企业增加值增长率2007年为22.8%，2008年就下滑到11.2%，2009年基本与2008年持平，为11.3%；2007年出口总额353.25亿美元，增长24.7%，进口总额241.47亿美元，增长20.3%。然而到了2009年出口总额334.4亿美元，下降205.%，进口总额294.8亿美元，下降3.0%。但辽宁的总体发展趋势是好的，而且经济增长势头依然强劲，这必将吸引国内外各地区的各类生产要素向辽宁流动，辽宁的地方政府必须为本地区承接新一轮国内外的投资提供良好的环境。然而辽宁的区域统一市场尚未形成，地方保护主义依然存在，这将不利于生产要素的自由流动，同时，也不利于有效的竞争市场的形成。

其次，地方政府的市场干预方式不能适应时代的要求。尤其是危机之后，贸易保护主义抬头。此时地方政府如何有效的对地区经济进行调控，如何合理保护本地区的企业，都成为摆在地方政府面前的一个崭新课题。原来过多的对地方经济按计划的方式已经出现问题。地方政府应努力寻求一种新的市场干预方式，学会用世界性、全国性的眼光看待市场竞争，营造辽宁地区的区位优势，支持辽宁企业的发展。

再次，地方政府在履行经济职能时出现“角色错位”。由于辽宁地区的计划经济色彩浓重，市场发育程度相对较低，导致地方政府在某些方面依然用计划经济的方法行事，代替市场去配置资源，对于地方政府分内的职能疏于履行，形成了不合理的竞争格局。因为地方政府“角色错位”，经济职能不能有效发挥，引起经济秩序混乱，提高了本地区的市场运行成本，降低了整体经济效率。

三、我国地方政府经济职能典型模式的比较及借鉴

1.温州地区的“弱政府”模式。温州经济在改革开放30多年能够始终保持快速的发展态势，得益于“弱政府”的模式。这种模式决定了政府和市场各自的内部事务由自己决定，相互之间不加干预。该地区个体私营经济的成长，市场力量的逐步强大，是温州经济发展的决定性力量。但是对于那些市场不能管理的事务则由政府来管。如：保护民营企业的产权；提供地方公共产品和服务，以及解决外部性问题。金融危机爆发后，温州受到国际市场的冲击较大，大量劳动密集型的外向型企业处于停产或半停产状态。温州地方政府为确保地区经济平稳较快增长，开展“政企联动，克难攻坚”活动，引导温州企业家调整市场，大力开拓中东、俄罗斯、拉美、非洲等新兴市场；拓宽国内市场；鼓励企业开发新产品和高技术含量产品，缩减成本；大力发展高科技和节能环保等新兴产业以及综合运用税费减免、财政补贴等手段，加大对企业的解困和帮扶力度。

2.苏南地区“强政府”模式。苏南模式中地方政府在市场化过程中发挥了积极的作用。地方政府积极参与并推动了乡镇企业产生、发展以及全面改制；全方位参与开发区的建设；建立了许多产品和要素市场；除此之外，地方政府还率领本地企业主动出击，进行招商引资。

苏南地区的发展过程同时就是它的市场化过程，地方政府扮演了“市场缔造者”的角色。目前的苏南地区已经具备了较为完整的市场体系，地方政府正在积极地转换角色，由“市场缔造者”转换为“市场维护者”，使其能够健康有序地发展。在经济危机面前，苏南地区各级政府加快转变经济发展方式，推动经济转型升级；加快培育自主知识产权、自主品牌和创新型企业，大力发展创新型经济；加快产业集聚，大力推进集约化发展。

3.珠江三角洲地区的“服务型政府”模式。珠江三角洲地区在地理上与港澳接壤，在发展之初，受到中央政府政策的倾斜，地方政府充分利用政策上的优势，为民营经济的发展提供有利条件，特别是对港澳地区市场要素进行合理利用，使得各种经济成分的比较优势和竞争优势在该地区得以发挥，地方政府也因此获得了创新的源泉。

当经济危机袭来时，以出口导向型为主的珠江三角洲地区的发展受到了严重的冲击。大批企业压缩生产能力或被迫关闭；低附加值的劳动密集型的中小企业陷入了发展困境。地方政府审时度势，及时制定了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要 （2008——2020年）》。纲要明确提出要加快推进产业结构转型，把珠三角地区建成以高新科技产业为主导的先进制造业基地，逐步把高污染，高能耗和低附加值产业淘汰和转移出去，提升产业层次，增强产业竞争力。

通过对上述三个地区地方政府在区域经济发展中的作用分析，笔者认为，在市场经济条件下，政府不应该处处干预，时时干预。只有当经济出现大幅度波动，单纯依靠市场自身难以复苏，起码在一段并不太短的时期内难以恢复的时候政府才应及时出手保护社会福利。

四、促进辽宁地方政府经济职能转变的对策

辽宁省的经济发展方式是以政府主导型的资本投入为主，以提高GDP为目标，在地区经济发展过程中涌现了大量的矛盾和问题。改变政府经济职能，实现发展方式由政府主导向 “政府——市场均衡的模式”转变已刻不容缓。

1.制定地区的产业发展规划。根据辽宁经济发展的实际情况，以及当前的国际环境，地方政府应制定一个中、长期的辽宁产业发展规划，淘汰落后产能，引导和促进辽宁省产业结构的优化，坚持引进创新与自主创新相结合，促进主导产业的发展。要从产业升级的要求出发，调整原有的产业结构，大力发展高新技术产业，加速高新技术产业化和传统产业高技术化，促进产业结构的高度化发展。要选择高科技、高附加值、高利税的产业，作为新一代成长型的支柱产业，培育新的经济增长点。

2.消除地方行政垄断，构建区域统一开放的市场。区域市场分割是市场秩序紊乱的主要表现，也是造成地区经济发展不平衡的主要原因。而市场分割和地方保护的原因，就是地方政府之间的利益冲突。地方政府之间为了吸引资金，竞相设计优惠政策，甚至直接干预市场竞争，从而扰乱了市场秩序。辽宁地区各级政府应本着合作共享的原则，从各自的优势出发促进生产要素的跨区域合理流动，提高资源的利用效率，发掘本地的经济增长潜能，协调产业布局，形成合理的产业分工体系，制定统一的市场竞争规则和利益协调机制，为辽宁的发展创造更广阔的前景。

3.营造一个有比较优势的投资环境。自从实施“振兴东北老工业基地”战略以来，辽宁省出台了许多积极的配套措施和优惠政策。在当前的国际背景下，政府还需要营造一个有比较优势的投资环境，即在交通、信息、人力资本、市场、产业、法治环境、中介服务、政府管理等方面都要进一步完善和提高。同时充分依托 “辽宁沿海经济带开发开放”和“沈阳经济区获准为国家综合配套改革试验区”这两大战略，把有限的资源集中于这些地区，在这些地区营造良好的投资环境，形成新的增长极，从而对周边地区形成辐射带动作用。

4.纠正市场机制的缺陷，强化对生态环境的保护和治理。近年来，辽宁地区生态环境恶化的问题越来越严重，一些地区忽视环境保护，以牺牲环境和资源为代价换取经济的增长。经验表明，单靠市场机制是不可能解决环境污染问题的，市场中的逐利活动是造成生态环境恶化的根源。辽宁地方政府必须担负起防止环境污染，整治国土资源的责任，坚决不能走牺牲环境换取经济增长的老路。政府应大力倡导循环经济，调整产业结构和工业布局，走高科技含量、低能耗物耗、低环境污染的绿色路线，实现经济和社会的可持续发展。

5.建设服务型政府。服务型政府的发展目标是建立一个“有限政府”。随着市场经济的建立和完善，政府应该是有所为有所不为的有限型管理与服务，是适应社会主义市场经济运行规律的，以服务为主体功能的政府。因此，政府应该退出的领域要坚决退出；充分开发社会资源，培育和鼓励第三部门、中介部门、企业参与公共事务管理。

［1］陈文理.地方政府管理模式的制度创新及其作用 ［J］.武汉大学学报 （人文科学版），2005，（1）.

［2］周文斌.中部崛起与地方政府管理创新［M］.北京：经济科学出版社，2007.

［3］杨明.东北振兴中地方政府经济职能转变研究［D］.辽宁大学，2008.

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［5］杨卫泽，洪银兴.创新苏南模式研究——无锡的实践与探索［M］.北京：经济科学出版社，2007.

［6］朱光华.政府经济职能和体制改革［M］.天津：天津人民出版社，1995.

责任编辑 魏亚男

F015

A

1672－2426（2011）09－0036－02

魏博文（1981－），女，辽宁沈阳人，辽宁大学经济学院讲师、博士，主要研究方向为政府经济理论。

赵 卉（1971－），女，甘肃兰州人，辽宁省交通厅公路管理局经济师，主要研究方向为经济管理及运输经济。