“新公共管理”与中国官僚体制的创设

陈媛媛 郑素娟

（1.中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006；2.朝阳广播电视大学，辽宁 朝阳 122000）

“新公共管理”与中国官僚体制的创设

陈媛媛1郑素娟2

（1.中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006；2.朝阳广播电视大学，辽宁 朝阳 122000）

新公共管理运动始于上世纪80年代，提出了现代行政改革的一种新思路，并为中国一些学者所倡导。但是，新公共管理运动与中国行政改革的侧重点和途径截然不同，中国未来的行政改革之路应将重心放在官僚体制的建设上，适当借鉴新公共管理主义，走出自己独特的模式和道路。

新公共管理；官僚体制；创设

一、新公共管理方法分析

新公共管理兴起于上世纪80年代，核心思想是利用市场力量来改造政府，强调在公共领域实现市场最大化、政府最小化。这种方法和理念在西方市场机制成熟、私营部门发达的国家实行后取得了不错的效果，其中也有一些值得我们借鉴的先进经验。

1.在公共行政领域引入企业管理方法，提高政府工作效率。这些方法包括目标管理、绩效评估、成本核算等。尽管政府管理与企业管理在目的、对象和方法上有差异，完全采用私营企业的管理方法并不合适，但企业管理的科学性、重视需求和顾客这些方面可以为公共管理所借鉴。通过将企业中精益求精的原则引入政府公共管理，可以提高政府管理人员的绩效，更有效的控制政府预算，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。

2.在政府公共服务领域引入竞争机制，提高公共服务水准。这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，我们可以借鉴西方的做法，在加强对公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放部分公共服务，允许和鼓励私营部门提供公共服务，改变我国长期以来在基础服务提供中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。

3.在行政管理领域引入实效机制，提升制度的约束性。我国目前还存在法制不健全，制度供给不足的情况，健全法制、完善制度仍将是我国行政改革的一项重要任务。但是，制度是为政府完成行政管理的目标和任务服务的，因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处，而这一点恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严；有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。不过，相对于我国的实际情况，公共管理的理论中还有一些我们必须加以注意的地方。

第一，市场行为并不等同于政府行为，也不能代替政府行为。市场运作的规律不能简单套用到政府管理领域。新公共管理主张政府管理市场化，是对市场作用的过度迷信。总的来说，市场行为与政府行为具有以下三大明显差异：

（1）两者的性质和评估标准不同。市场行为是一种盈利性活动，追求的是利润、效率和效益的最大化。而政府行为是对社会的管理，不以盈利为目的，既要注重效率、经济，更要关注社会公平。

（2）两者所受的监督和约束不同。市场活动基本上只需要接受法律的规制，其活动主体、范围、程序都有较大的自由选择的空间。而政府行为是一种法律的授权行为，同时也是一种公共授权行为，不仅受到来自立法机构和司法机构的严格的法律约束，同时受到公众、新闻媒体的审视和监督，自由裁量的空间非常有限。

（3）两者的复杂程度大不一样。市场行为相比政府行为要单纯许多，这是因为市场活动是基于自愿的一种平等交易，所有的参与者都处于平等的地位，且不具有任何强制性，只要一方不愿意，交易即可取消。虽然也会受到诸多外部因素影响，但大多数干扰都可事先预防。政府的行为则相当复杂，各种因素、各方利益，如政治的，经济的，军事的，社会的，民族的，历史的等等，交织在一起，相互作用，相互博弈，这些都是靠市场理性无法解决的。

第二，忽视了公、私部门的本质差异，夸大了私营部门经验的作用。公共部门管理和私营部门管理的差异主要体现在：目标取向、责任内容、权力来源、受制因素、运作环境、评估标准、领域范围和性质等六个方面。这些差别足以让按照私营部门管理方式建立起来的政府在公共事物的处理过程中举步维艰，难以作为。私营部门重结果而不重过程的方法由于其产权明晰因而可以形成有效的防腐纠错机制。而在公共管理中，如果只注重结果的公平而忽视了程序、过程的正义的话，就会增加漏洞和腐败的机会，损害公众的利益。私营部门的管理模式还可能导致责权不明，将大量公共服务外包可能会使公共服务的质量降低，而“职业主义”占据主导地位使政府成为实现个人价值的场所，使得政府部门中的公共精神有丧失殆尽的危险。

著名公共行政学家乔治·弗雷德里克森就曾对新公共管理和企业型政府提出了批判。在他看来，用企业型政府的方法解决政府出现的问题并非良方。以节省经费来达成良好政府的承诺是对行政行为过于简单的思考；市场已经造成了大量的社会问题，不能继续把政府视为市场这种错误的思考方式；公民不是顾客，而是国家和社会的主人，顾客至上理念摧毁了公民神圣的观念；民营化、市场化和放松管制将导致更大腐败的出现［1］。可以看出，即使在欧美国家，对新公共管理运动的效果提出质疑也大有人在。因此，在我国的行政改革中，新公共管理的经验和理论可以借鉴，但是我们行政改革的当务之急还是要建立起一支成熟、专业的公务员队伍，而不是急于将市场的力量引进来。

二、我国行政改革的首要目标是建立起成熟的官僚体制

对于官僚制度，国人往往将它与“官僚主义”混为一谈，这实在是大大的误会了。根据马克思·韦伯的观点，现代官僚制度是法理型组织的典型形式，它具有精确、稳定、专业、纪律严格和可靠等优点，能达到最高的组织效率。其等级化、职业化、程序化、非人格化和政治中立等原则，有效的克服了行政组织中的贪污腐败、效率低下、任人唯亲、随意性行为和政党分赃等现象。官僚制组织所传输的两个重要理念：“组织及其规定比组织中任何人更重要”和“没有法律以外的权威应该得到遵守”支撑了西方国家大半个世纪的稳定发展，伴随着西方资本主义国家成功完成工业化进程。

不过随着社会的不断发展，现代官僚制度也出现了预算超支、效率低下、漠视公平等问题。因此，新公共管理运动自兴起之日起，就将矛头对准了官僚制度的两大支柱：政治与行政分离制和官僚制。传统公共行政之所以受到越来越多的抨击，是因为政治与行政二分法将政治与行政过于极端地分开，政治层包揽决策权和承担一切责任，而行政层则被限定为执行机构，过于强调专业能力和扮演技术性、工具性的角色。政治与行政的截然分开，一方面使掌握了专业技术和大量信息的行政层缺乏决定权，而拥有决策权的政治层则因为信息不对称等原因无法依据实际情况作出正确的决策；另一方面，由于行政层彻底沦为执行机构，致使在执行政治决策时出现“重过程，不重结果”的现象：没有行政自由裁量权的行政层只注重对命令的执行，漠视结果、责任和社会公平。这样就使其成为新公共管理理论痛批的对象。

而在中国，情形恰恰相反。我国在行政管理过程中所遇到的种种问题都是由于党政不分，法律规章制度不健全，行政组织专业化程度不高和权责不明所致。其实，不论是从理论上还是从实践上来看，政治与行政都不可能从根本上分开。但是适当划分其权力和责任，在两个领域中采用不同的方法加以管理，有助于造就一批有回应力、对民众负责的政治家和一支掌握了专业技能的、职业化的行政精英队伍。但我国目前的问题不是“分”的问题，而是政治与行政结合得过于紧密，不但在宏观层面和中央，在微观层面和基层也是如此。同时，我国现代官僚制度的发展仍然大大落后于西方发达国家，它的发展程度和水平与我国目前所处的工业化发展阶段是相吻合的。在行政管理的实践中，权大于法，无视规则，裙带之风的现象比较普遍；部分公职人员素质不高，缺乏必要的专业技能也是亟待解决的问题。

由此可以看出，新公共管理所提倡的理念适用于市场机制成熟、经济发达和官僚制健全的国家。新公共管理运动的基本驱动力正是这些国家中过度发展、饱受争议的传统官僚制；这些国家成熟的市场机制，健全的制度和强大的非政府力量则是其成功的基本保障。而这一切，恰恰是中国缺乏的：官僚制发展不完善；市场机制、法律制度不够成熟；公共行政中的非政府力量弱小。因此，我国的行政改革不能照搬“新公共管理”思想，而应该有自己独特的模式和道路。现阶段及今后一段时期内，我国行政改革的重点必须放在这两个方面：一方面，政治与行政的适度分离，加快党政分开的步伐，党只在宏观的层面上进行政治决策，不再深入到微观和技术层面；另一方面，加紧建设“非人格化”的、注重法制和程序的、高度专业化的官僚制组织，以及一支综合素质和专业技术水平高的现代官僚队伍，使我国的行政管理走向制度化、程序化和法制化。

三、我国现代官僚制度创设之路

1.现代官僚队伍是国家官僚制度的组织基石。不言而喻，现代官僚体系是与工业化和机器大生产相适应的政府组织形式。对中国这样一个后发展的大国而言，尽管国家发展的历史周期一如过去的20年所显示的那样是可能大大缩短的，但国家发展的历史序列却是无法跨越的。这意味着，在今后相当长的历史时期，与工业文明相一致又契合中国实际国情的规范的官僚制仍将是中国政府制度建设的基本任务之一。

因此，中国需要进一步加强职业化公务员队伍的建设。从发达国家200年公共行政管理的实践来看，官僚制因其准确性、稳定性、纪律性、可靠性而成为应用于复杂国家组织的最有效、最合理的管理形式。而目前中国的公务员队伍建设显然还没有达到这样一个标准，我们还需要进一步努力，打造一支对党忠诚、对人民负责、精确、稳定、专业的公务员队伍，以更好地服务于中国特色社会主义事业的建设。

2.负责任、有回应力的新型政府是国家官僚制度的有力保障。提高政府效率，促进民众对政府有效性的认同是当前各级政府都必须迫切解决的一个重大问题。我国由于长期实行计划经济体制，权力过分集中，政府对一些事情大包大揽。随着社会主义市场经济的进一步发展和健全，这一弊端势必要得到解决。

当代西方发达国家对于政府的改革和重塑，遵循的无非就是这样两点：一是受古典自由主义经济学和新古典主义学说的影响，视政府为一种“恶”，主张缩小政府规模，限制政府作用［2］；另一方面，新公共管理主义认为不光是要缩小政府规模，更要以企业的方法来改造政府，使公共服务民营化，实行所谓“契约外包”。他们认为只要将公共行政服务承包出去，就可以改进公共行政，因为私人组织和非营利性机构可以做得更好，更经济［3］。 但是，这样的经验并不一定都是适宜的，也不是每个人都赞同的。应该说，政府犹如一个三角板凳，效率、经济和社会公平构成了它的三条腿。在注重经济、效率的同时，公平问题更是重中之重。按照新制度经济学的观点，政府是一种在暴力上具有比较优势的组织，由政府界定产权，可以有效地防止 “搭便车”现象，解决“外部性”问题以及维护社会的公平公正。无论在理论上还是在现实中政府具有多大的侵略性和扩张性，都不能必然推导出政府是一种无益的 “恶”，相反它是一种必要的“恶”——用“宪法和法律的锁链”约束住的政府能有效地推动经济和社会的发展。“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键，这已越来越成为人们的共识”。［4］弗雷德里克森也认为 “政府问题的解决之道在于更多的政府，而不是更少的政府”［5］。政府的规模应该在法律的规范下，在效率的基础上视其职能而定，一味片面的追求“小政府”也是不可取的。负责任、有回应力的新型政府不仅能够在公共事务的处理上极富效率，而且在面对公平问题时能够以民众的福祉为重，这样的政府是现代国家官僚制度的强有力后盾和保障，有了这样的政府形式，专业、可靠的现代官僚们才能够本着公平、民主、高效的原则开展工作。

在当今世界，各国的行政改革进行得如火如荼，尤其是西方发达资本主义国家，各种理论、观点层出不穷，花样百出。在这种大环境下，我国的行政改革在学习和借鉴他国先进经验的同时，更要从本国国情出发，立足本国实际，走出一条符合自身特色的、行之有效的行政改革之路。而这一切的前提和重中之重，则是建立起完善的国家官僚制度，建设一支高效、专业、可靠的现代官僚队伍，更好地为社会主义现代化建设服务。

［1］［3］［5］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.北京：中国人民大学出版社，2003，（10）.

［2］张成福.公共管理学［M］.北京：中国人民大学出版社，2002，（9）.

［4］世界银行.1997年世界发展报告——变革世界中的政府［R］.北京：中国财政经济出版社，1997.17－18.

责任编辑 侯 琦

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1672－2426（2011）10－0055－03

陈媛媛（1983－）女，四川南充人，中共湖南省委党校讲师，研究方向为政治学理论与当代中国政治研究。

郑素娟（1968－）女，辽宁朝阳人，朝阳广播电视大学讲师，研究方向为政治理论。