论我国发展循环经济的激励制度

孟旭 刘沫茹 万立伟

[关键词]循环经济;激励制度;理论依据

一、发展循环经济激励手段的理论依据

早在20世纪七八十年代，西方发达国家的经济学家、环境学家开始从经济学的视角，研究环境与资源问题，各国在发展循环经济中使用经济激励手段奠定了理论基础。

（一）马歇尔理论——外部经济与内部经济

著名经济学家马歇尔在其《经济学原理》一文中提出“外部经济”与“内部经济”的概念。外部經济，又称经济活动的外部性，是指被排除在市场作用机制之外的经济活动的副产品或副作用，主要指未被反映在产品价格上的那部分经济活动的副作用。马歇尔的区分外部经济与内部经济理论，虽然并没有提出解决外部不经济的有效办法，但是使人们注意到内部经济与外部经济的关系，注意到外部经济性与外部不经济的关系，为后来的经济学家研究如何协调这两对矛盾奠定了基础。

（二）庇古理论——庇古税

英国现代经济学家、福利经济学的创始人阿瑟庇古在分析私人生产成本与社会生产成本时，接受了马歇尔的内部与外部的理论，首次提出“边际私人净产值”和“边际社会净产值”两个概念。庇古这一关于外部成本通过征税形式而使之企业内部化的设想构成了环境经济分析及在发展循环经济中使用经济手段、尤其是资源与环境税收手段的理论基础之一。

（三）哈丁理论——“公地的悲剧”

“公地的悲剧”理论，是美国加利福尼亚大学生物学家哈丁教授于1968年就人口资源关系等问题提出的，该理论的含义是，倘若有一块草地是对所有放牧人都开放的并且不收取任何费用，最终所导致的结果是该块草地因资源耗尽而被遗弃。资源、环境具有公地一般公共产品的属性，任何一个牧人、企业或个人为了满足私利都可以从中无偿地汲取，或者无偿地排放，最终导致这种公共物品的有效供给不足或者毁灭。人们开始深思如何防止“公地的悲剧”发生，必须维持私人收益和社会收益、私人成本和社会成本的一致性，资源的使用与污染物的排放再不能是无偿的，这就是后来的污染者付费、污染者赔偿和资源使用等经济手段的应用的理论基础。

（四）科斯理论——科斯定理

著名经济学家科斯创设了新制度经济学和经济分析法学，其理论的两大基石之一是科斯定理。科斯及其他产权学派代表认为，产权是市场经济的基础，只要明确界定所有权，市场主体或经济行为主体之间的交易活动或经济活动就可以有效地解决外部不经济性问题，即通过产权的明确界定可以将外部成本内部化。产权的主要经济功能是克服外部性，降低社会成本。严格界定的私有产权不但不排斥合作，反而有利于合作和组织。科斯定理构成了在解决外部问题中使用排污权交易、自愿协商的补救措施等市场手段的理论基础。

二、我国循环经济激励机制现状及存在的问题

我国循环经济在观念认识、制度环境、管理机制、技术支撑和外部推动力等方面存在不同程度的缺陷和不足。政策可操作性差，与相关法规衔接不够，执行成本高，缺乏执行基础、有效的激励政策，推动循环经济发展的激励机制还不完善。 现阶段我国各行业主体发展循环经济的动力激励存在的主要问题：第一，在政府层面上，缺乏有效的循环经济的激励体制。这方面的措施例如财税、价格、投资和金融政策等方面相应的利益激励机制非常缺乏，一些企业宁愿支付罚款也不愿意在发展循环经济方面加大投入。第二，在企业层面上，长期以来我国企业基本上是高物耗、重污染、低效益的粗放型经营，导致企业污染环境，政府买单的“公地悲剧”。第三，在民众层面上，社会民众的循环经济发展意识还比较薄弱，民众参与能力不强，以及参与形式单一，参与领域有限。第四，地方性循环经济立法滞后。循环经济立法作为一个全新领域，在国家逐步进行循环经济立法的同时，许多省、直辖市、自治区也将发展循环经济作为地方经济发展转型的重要目标，并通过一系列的文件将这些既定的方针、战略固定下来，但真正能够体现循环经济内在要求的地方性法规并不是很多。其中，比较有代表性的地方性法规是：《山西省清洁生产审核实施细则》、《贵阳市建设循环经济生态城市条例》、《云南省清洁生产审核实施办法》等。这些地方性法规的出台大大促进了当地循环经济的发展，同时也为国家层面的循环经济立法提供了很好的立法经验。第五，缺乏有效的激励管制程序和监督与救济措施。程序欠缺，导致激励管制行为的不确定性和风险成本的增加；监督与救济措施不完善，导致管制主体滥用管制权利和管制对象滥用企业权利的行为屡禁不止。

三、发展循环经济的具体激励制度

（一）政府绿色采购的激励机制

20世纪以来，人们对环境、资源问题越来越重视，以可持续发展为目标的绿色消费理念被提出，并得到广泛的认可，具有强大资金实力的政府采购在引导消费方向上具有不可比拟的作用，政府绿色采购制度的建立，就成为一个国家确立可持续消费模式、尤其是发展循环经济的重要措施。所谓政府绿色采购，是指在政府采购活动中，以环境保护、资源节约与再利用的社会公共目标为取向，有意选择那些符合国家绿色认证标准的产品和服务。当然，政府绿色采购制度的实施，需要有一定的配套制度与措施为前提。这些制度与措施构成了政府绿色采购的制度框架。政府采购的相对人也不是一劳永逸的。政府的扶持是有选择的，政府永远选择最需要扶持最有价值扶持的企业。这会给企业以无形的压力，督促企业不断地完善自己，把循环经济事业做得更好。

（二）绿色投资的激励机制

绿色投资来源于绿色经济。“绿色经济”一词最初是经济学家皮尔斯在《绿色经济蓝皮书》中提出的，绿色经济的实质就是经济的可持续发展。作为经济的重要组成部分的投资，必然要与可持续发展的经济步调一致，因此，为经济可持续发展的投资就被提出，称为“绿色投资”。在所有经济激励措施中，绿色投资是最能体现三重效益相结合的经济措施。因为绿色投资是以三重盈余原则为指导，追求投资回报的原动力促使人们要考虑发展循环经济的成本，提高经济效益；绿色投资的方向，必然要求投资对象产生生态效益和社会效益。这三个目标在绿色投资中有机结合，不可分割，从而达到发展循环经济的最完美境界。

（三）建立完善的节约土地价格政策的激励机制

我国土地价格改革的目标是实现土地资源的市场化配置，使土地价格真实反映土地市场供求和土地价值，反映我国土地资源的稀缺状况。价格手段在促进节约土地资源中的具体措施是：严格控制行政划拨用地范围，扩大经营性用地招标、拍卖、挂牌方式出让的范围，减少协议出让土地的数量；建立规范的基准地价确定和公布制度，以及协议出让土地最低价制度；改革征地补偿办法，切实保障农民的土地权益；健全土地收益分配机制，推进土资源的集约利用。

（四）财政补贴激励的制度

一是绿色投资补贴，即对投资者进行补贴，对投资者进行补贴的优点是可以调动投资者投向绿色产业的积极性。二是绿色产品补贴，根据绿色产品产量对生产者进行补贴。三是绿色消费补贴。如对太阳能设备、微型风力发电设备的购买者给予补贴，以促进清洁能源的推广。

（五）建立市场准入制度

通过提高资源消耗大，污染严重产品的市场准入门槛，限制和淘汰浪费资源、污染环境的落后工艺、技术、产品和设备。凡新建和改扩建工业项目的可行性研究报告，必须包括合理用能、用水方案。市场准入制度的建设，不仅可以促进专业化和规模化企业进入循环经济产业，促进循环经济的发展，还可以维护市场的绿色秩序。

（六）健全激励制度的运行基础，构建强大的法律体系

1.足够的知识基础。激励制度的有效运用需要政府及社会公众能够大致了解激励制度运行的过程和机制，这就要求对循环经济的社会经济属性有较为全面的认识，并在此基础上培养与形成“成本—效益”为核心的循环经济观。除此之外，激励制度运行所涉及的各方无论是政府、公众还是企业，都必须了解自身在整个过程中所处的法律地位以及司法权的范围和分配，从而决定自己的行为模式。而且，政府作为政策制定者一方，还应具备制定用于判断激励制度运行成功与否的指标或标准。

2.强大的法律结构。市场机制与法制相互依存，各自运行都需要彼此之间的相互支持，激励制度根本目的在于将市场机制引入循环经济之中，其有效运行必然需要一个有力的法律结构为支撑。激励制度所要求的法律结构至少要包括两个方面。其一，法律确认的有关环境资源的财产权利制度。这个财产权利制度需要权利拥有者能够排斥他人的使用并能根据需要转移权利、有效控制对权利客体的使用、完全接受有权利运行带来所有利益、并負担与其管理相关的全部费用以及独立承担相应的法律责任。其二，通过法律权威保证激励制度的正当使用。激励制度作为政府管制的一种方式必然表现为行政权力的实际运作，这就必然要求法律对其启动的条件、运作的程序、运行结果的评价与监督等方面作出相对明确的规定，将其纳入规范和确定的行为模式，既要克服行政权力的恣为，同时也要力争避免来自行政相对人的消极影响。

3.健全的激励制度实施机制。是指具备有效实施的标准、机制与程序，具体包括：制度实施的时机与态势标准，制度实施的程序标准，制度实施的检测标准，制度实施的监督机制与程序等。

4.合理选择激励工具。根据“丁伯根法则”，当决策者要实现某一数量的独立的政策目标时，至少应有同样多的政策手段。如果有效的政策手段数量少于政策目标的数量，其中的一些目标就无法实现。如果有效的政策手段数量多于政策目标的数量，则所有政策目标都可以实现，且有多种实现的选择途径。

（七）合理选择激励工具

合理选择激励工具的有效组合与运行方式，实现组合效益最大化多种激励工具共存的条件下，如何选择运用不同激励工具成为制度实施的关键。 笔者认为，不同激励制度应当综合运用。理由如下：首先要实现环境与经济目标，但只有有限的制度可以使用。这时，通常无法保证所有目标的顺利实现，相关的制度必须综合运用。其次，制度对目标变量的作用不是充分独立的，即使目标数量与制度数量相等，仍会存在不同目标之间的替换，影响制度的效果。再次，循环经济系统比较复杂，制度运用具有很大的不确定性。当利用某制度实现一定的政策目标时，不能避免制度失效的风险，故不能过度集中地使用少数制度，应综合运用。最后，没有完美无缺的制度。一种制度运用往往既带来收益，也带来一些副作用，而收益的副作用常常不同时体现出来。综合运用可使他们互相补充，扬长避短。

（八）健全激励管制程序

由于激励管制更强调市场主体的参与，往往难于从行政实体法予以规范，以行政程序法规范整个管制的决策与实施过程，就显得非常重要。管制程序应该既体现行政效率，以保证及时作出管制决策、实施管制方案，又应该体现民主与公平，以保证管制决策的合理性、接受管制的机会对所有市场主体的均等性。同时，由于管制方式多种多样，对每种方式都应有相匹配的程序，尤其是对于行政指导、行政合同等非强制性方式更要有相应的匹配程序。就不同程序的共性来讲，应包括以下程序制度：管制标准与条件公开制度、管制决策听证制度、公众和专家参与论证制度等。针对管制主体滥用管制权利和管制对象滥用企业权利的行为，应健全相应的责任制度。

基金项目：黑龙江省教育厅2010年度人文社会科学项目：“黑龙江省循环经济中的公司责任问题研究”（11554059）□ （编辑/丹桔）