俄罗斯政府抵御危机的建设性和破坏性政策措施

米·弗·罗曼诺夫斯基 纳·盖·伊万诺娃 著

童 伟 译

俄罗斯政府抵御危机的建设性和破坏性政策措施

米·弗·罗曼诺夫斯基 纳·盖·伊万诺娃 著

童 伟 译

对不同国家采取的反危机政策、有益的经验和无效的措施进行分析，极具学术价值和实践意义。笔者以俄罗斯的经验，首先以国家财政领域所采取的措施为基点进行评述。

自2008年9月开始，因美国次贷危机引发的全球经济危机已持续一年半以上。这场危机被称为“史无前例”并非偶然，不过其后果对于每个陷入危机的国家却各有不同。首先，我们需要指出的是，俄罗斯陷入全球经济危机主要是自身体制的问题和矛盾，如高度依赖世界石油价格，银行体系不发达，通货膨胀难以治理。在各种主客观因素的影响下，与2008年相比，俄罗斯社会经济状况在2009年明显恶化。

在这场危机中，作为政府实施反危机政策的物质基础和干预工具，俄罗斯联邦预算的作用得以大大增强。在过去5年间，俄罗斯预算体系增设了一些新机制，包括储备基金和国家福利基金，其资金主要来源于世界能源价格高企带来的联邦预算盈余。储备基金在世界能源价格发生波动的情况下充分发挥了国家经济安全气囊的作用。国家福利基金的本意是为自愿养老储蓄提供资金支持，并确保俄罗斯养老基金的预算平衡(弥补赤字)。然而，在金融危机的冲击下，这两个基金都被用于弥补因收入下降30%而出现的联邦预算赤字。根据俄罗斯联邦国库统计，2009年储备基金共支出了29648亿卢布用于保障联邦预算平衡，该储备基金在2009年底的余额为18305亿卢布。

显然，储备的存在对克服危机起到了积极的作用，但国内仍然有很多经济学家对上述基金的存在提出了严厉批评，并就此指出，联邦预算盈余的这些资金应直接用于促进国内经济的发展。在俄罗斯还一直尝试建立一种新型的、依靠预算拨款支持的发展组织，例如国有集团公司，这需要个别分析。

俄罗斯目前共有七家国有集团公司：“俄罗斯技术工艺”集团公司、“俄罗斯纳米技术”集团公司、“俄罗斯原子能”集团公司、“奥林匹克建设”集团、“公共住宅经济改革支持基金”、“对外贸易和经济银行”、“俄罗斯存款保险局”。与它们性质相近的还有“联合航空制造”集团公司、“俄罗斯公路”管理局、“联合船舶制造”集团公司。国有集团公司是具有特殊地位的“非商业组织”，根据针对每一重新组建的公司而设置的专门法律运作。它们的主要任务是为经济调节计划的落实创造条件：促进经济结构调整、保障支柱产业——航空、造船、原子能等实现技术性突破。

但是，由于组织结构过于复杂，自成立之日起，对这些公司的负面评价就不绝于耳。不透明的所有制结构使得很难对国家这一政策措施的实施效果进行评价。值得注意的还有，自这些国有集团公司成立以来，它们的成立和运营得到了联邦预算上万亿卢布的支持，但却没有一个机构有权对其进行监督。我们认为，从长远来看，这些国有集团公司应改造为标准的市场组织。

为抵御金融危机，俄罗斯采取了一系列紧急措施救助银行系统，这是完全正确的，但却不可能使局势产生根本性的改善。为支持商业银行度过难关，2008年11—12月下列机构拿出了大量资金：

联邦预算——2万多亿卢布；

国家福利基金 —— 8750亿卢布；

俄罗斯银行和国际储备——约3万亿卢布(各种形式的临时性和长期性融资)。

各种形式给予商业银行的资金支持合计约6万亿卢布，其中直接用于股市和实体部门的仅为1750亿卢布，不到总额的2.9%。虽然银行得到了大量的财政支持，但信贷市场却并没有呈现明显的增长。信贷活动仍然是高风险领域，甚至因中央银行严格监管的要求而变得更为复杂。

实体经济部门则因为失去银行信贷资金的支持和技术落后等原因仍然十分脆弱。其结果是，大部分关键性经济部门的生产出现大幅度下降，亏损企业比重上升，失业率不断攀升，特别是在一些单一城镇，失业人数明显增多。

在金融危机刚刚开始时，俄罗斯就对税法进行了修订，其中最重要的修订有：

将利润税的税率由24%下调到20%，减税带来的收入损失主要由联邦预算承担；

第3至第7类固定资产的折旧补偿数额由10%提高至30%；

俄罗斯联邦各主体立法机构根据简化的税制有权将统一税从15%下降到5%(应用于“因支出减少而相应增加收入”的项目)；

提高与不动产购买有关的财产税缴税额，由100万卢布提升至200万卢布；

对开采石油的矿物开采税实行税收优惠，包括降低税率等。

减轻税收负担的努力还在继续。2010年年初，实行了一系列措施放宽对经济犯罪的处罚，包括税收领域的重大责任弱化等。值得注意的是，其他国家在出现危机时却呈现相反的态势——纳税人承担的责任更多。

除了减少税收负担外，实体部门还获得了总量超过1万亿卢布的直接预算支持。但大多数专家都对这种援助方式的有效性表示怀疑。我们认为，直接的预算支持应只投向于高科技领域。因为资金使用不当的话，金融危机将转化为技术危机，即使是发达国家，其克服金融危机的主要途径也在于加强科技创新、加大创新投入，而这对于长期信贷极度匮乏的俄罗斯来说极为困难。

在本轮世界经济危机中，有一个明显的特点就是发达国家政府都试图通过制定和实施专门的反危机社会纲领来抵御危机的冲击，俄罗斯政府也不例外。俄罗斯联邦政府2009年反危机纲领自2009年春发布在政府总理普京的官方网站上以来，经过多次公开辩论，得以不断补充和完善。反危机纲领的实施延续到2010年，主要包括如下优先领域：

保持社会稳定和确保对居民的社会保障；

支持经济复苏，保障经济良性发展态势的可持续性；

加快现代化步伐：采取措施优先解决俄罗斯经济中存在的实际问题，抑制经济衰退的速度和深度(脆弱的国家金融体系，缺乏多样化的经济和出口，缺乏竞争力的加工工业)，改善体制环境，建立包括金融市场在内的新的管理模式，增加人力资本投资。

因此，在2009年和2010年的反危机纲领中，对各项需要实现的优先领域都作了详细规定。然而，对这些措施进行详细分析就会发现，这些反危机纲领对经济具有破坏性和建设性两方面的影响。例如，具有破坏性的措施为：政府试图挽救个别金融机构、国有经济部门和受危机影响最严重的大型企业集团。这一政策的结果是，暂时遏制了个别经济部门的危机，保持了现有经济结构，日益稀缺的财政资金被重新分配到效率低下的经济领域。政府反危机纲领的建设性政策是，为保障支付结算体系稳定、缓解社会矛盾创造条件。

因此，为了帮助实体经济部门克服经济危机，除了已采取的措施外，俄罗斯政府还应出台下列方面的政策：

扩大银行同业信贷中的国家担保，以强制贷款限额促进商业银行提高给予实体经济部门的信贷投资；

在信贷市场停滞不前的情况下，尽管存在技术上的困难和一定的负面效应，应以中央银行的再融资利率发行期限为180天的跨部门信用债权，或创建一个以此为目的的特别票据交易所；

调节国有企业和国家垄断企业职工工资收入，对月收入超过15万卢布的应按累进税率课税，对股息征税，以鼓励再投资。

近期内，俄罗斯国家(地方)财政和联邦预算最重要的工作目标依然是为反危机措施提供资金来源、刺激总需求、保障经济发展。因此，预算体系最大的风险在于预算收入下降，在2010—2012年间，联邦预算收入占国内生产总值的比重预计将由2009年的17.2%减少到2012年的15%。2010—2012年，名义收入将以每年7%的速度增长。

由于与2008年的收入水平相比联邦预算收入大幅度减少，为保障财政预算的必要平衡，联邦预算支出占国内生产总值的比重计划由2009年的25.5%下降到2012年的18%。预算支出将被首先用于履行政府批准的社会和其他优先义务。在2010—2012年间，联邦预算支出将继续高于联邦预算收入，但联邦预算赤字将逐步从2009年占国内生产总值的8.3%下降到2012年的3%。

2010年弥补联邦预算赤字的主要来源将是储备基金和国家福利基金，2011—2012年则以其他来源弥补联邦预算赤字。储备基金实际上在2010年已经消耗殆尽，而国家福利基金的总额将由2009年初的2.6万亿卢布下降到2012年底的0.9万亿卢布。也可以其他形式，如贷款和发行国债来弥补赤字。我们认为，俄罗斯可以扩大公共债务的发行规模，2010年1月1日该数值为20947亿卢布，即376.41亿美元，总额约相当于国内生产总值的8%。

在财政赤字不断增加的情况下，提高预算支出效率已成为当务之急。预算过程的改革应当继续进行下去，应该提高联邦(地方)政府提供公共服务的效率和质量，广泛推广地方政府对预算资金使用结果及工作效率负责的责任制。应要求联邦(地方)管理机构实行财务管理责任制，例如使用“风险控制”工具等。

预算政策应立足于满足优先任务，但优先任务的范围不能过宽。例如，2010年的优先任务即在于实施养老保险改革，以从根本上提高养老保障水平，消除养老金领取者中的贫困者。提高养老金将主要通过联邦预算的转移支付实现。此外，还将提高财政对养老金的国家补贴、每月的现金津贴及生育补助。由此，俄罗斯养老基金由联邦预算收入得到的转移支付总额占国内生产总值的比重将由2008年的2.3%，上升到2010年的6%，以及2011—2012年间的4.7%。

为筹措养老金而进行的改革将是一项富有建设性的事业，具体内容为废除统一社会税，实行社会保险强制缴费。2010年养老保险缴费的费率将与统一社会税26%的税率水平一致，从2011年开始提高到34%。企业界对这一决定反应消极，这在危机时期当属正常。企业界有可能采取的应对之策是降低工资和隐瞒业务。这一领域改革的复杂性和矛盾性表现为：社会保险制度亟须改革，但又需要采取必要的措施提高预算外基金收入，强化保险原则。要应对如此复杂的局面，我们认为，应规定一个为期数年的过渡期，在该期限内逐步提高由雇主缴纳的强制社会保险费费率。除此之外，根据国外经验，解决这一问题的另一个方法即是提高退休年龄。

对俄罗斯政府反危机政策进行分析，在其众多具有建设性意义的措施中也可发现不少自相矛盾之处，如提高居民社会保障，减少税收负担，对部分企业和城市提供直接财政资金支持。其结果是预算支出快速增长，预算收入大幅度减少，国家债务迅速增加(虽然离国际规定的警戒线还有一定距离)。

最后，应该指出的是，从2010年年初开始，大量的国内外资金涌入俄罗斯经济。这与欧盟的情形完全相反，不论是对于实体经济还是虚拟经济来说，俄罗斯都正在成为一个富有投资吸引力的国家。在这种情况下，俄罗斯反危机政策最重要的任务就是进一步营造一个有利的投资环境，加强反腐工作，减少官僚主义。这方面的工作显然极为艰巨。

译者单位：中央财经大学财经研究院