伦敦绿环政策演变的理论背景及其成效

马明菲/ MA Mingfei

伦敦绿环的演变就像一面镜子，折射出伦敦二战后城市化的进程。在这个快速的城市化进程中，城市规划始终发挥着重要作用，绿环政策就是众多规划政策中的一项，自从1935年正式确立沿用至今。

虽然关于绿环的假想在19世纪末就已经被霍华德（Ebenezer Howard）提出了，但第一个官方的绿环政策始于1935年，其初衷在于为伦敦提供休闲娱乐场所。此后，绿环政策逐渐成为了控制伦敦蔓延的工具，发展到现在它已经成为了一个综合的、控制大伦敦地区空间形态的规划工具。随着规划理论在这段时间内的演变，绿环政策的侧重点也随之相应变化，影响着大伦敦地区的空间结构。本文将伦敦绿环的演变，根据不同的侧重点分为以下4个阶段，筛选在各个阶段重要的规划理论并着重分析该理论和绿环政策演变的关系。

1900～1955年，初始阶段，绿环政策首次被应用并广受欢迎。

1955～1979年，踌躇阶段，绿环政策的执行情况有所懈怠。

1979～1991年，停滞阶段，绿环政策保持原样，所幸并未松动。

1991年至今，综合阶段，绿环政策更加综合多样。

同时，本文将在4个阶段各选取一个时间点，分析该时间点绿环政策控制城镇蔓延的成效，具体的方法如下：

选取35个坐落于伦敦周边的、绿环中的小城镇作为研究对象（图1），收集4个时间点的人口、城镇建设面积数据（附录1、2）。4个阶段选取的相应年份为1931年、1961年、1991年和2001年。以上年份为英国人口普查年份，同时它们代表了前一个10年的政策成效：1920年代，法定绿环政策未出台；1950年代，绿环政策被全面贯彻执行；1980年代，绿环政策停滞不前；1990年代，绿环政策开始向综合性、多样性发展。

图1 研究对象的选取示意

利用人口、面积数据，通过相应公式，笔者可以计算出人口增长和城镇建设用地面积扩张之间的关系，来反映这一时期内绿环政策是否很好地 控制了城市扩张。相应公式如下：

图2 昂温的绿链方案（GLRPC, 1933）

图3 阿伯克隆比大伦敦规划（Abercrombie, 1945）

图4 1954～1958年间通过的地方政府绿环政策 （MHLG，1955）

其中，P代表建成区的人口，A代表建成区面积，b和B为常数。通过回归，b和B可以得出，通过比较不同时间点的b和B，我们可以分析人口和建设用地的关系，以期得到研究对象在绿环政策作用下的变化情况。下文将针对绿环政策的4个阶段进行剖析。

1初始阶段：1900～1955年

19世纪末期，霍华德提出的“社会城市”概念，致力于解决工业城市存在的拥挤、恶劣的公共卫生和居住条件的问题。绿环则是组成“社会城市”，这个新的城市形态的一个元素，用以分割各个“社会城市”防止它们连成一片（Howard，1898）。经过半个世纪的演变，直到1955年，绿环才被认可为一项重要的规划工具提出，致力于改善伦敦的居住环境，同时该政策还确定了中央政府和地方政府在绿环建设中的职责。

1.1 霍华德的花园城市理论以及绿环的萌芽

一般认为，绿环政策起源于霍华德的“社会城市”理想。这些社会城市相当于一个个小的社区单元，被绿环环绕。这个绿环概念并非针对大伦敦地区提出的。霍华德为这些“社会城市”都设定了最多的人口规模，这些小型的城市被绿环环绕，这样它们就不会扩张到超过他设定的规模（Howard，1898）。这个理论为伦敦今后的新城、卫星城建设打下了基础，但是并没有直接导致伦敦绿环政策的形成。所以说，霍华德的绿环理论可以被称为是伦敦绿环的先驱。

1.2 昂温（Unwin）对过度拥挤的城市的批评以及伦敦绿环政策的出现

霍华德的“社会城市”理想并没有直接产生伦敦绿环政策，不过另一位致力于建设伦敦城市开放空间的规划师——昂温的理论却大大推动了绿环政策的出现。当时，昂温是大伦敦地区规划委员会的技术顾问，针对伦敦地区，他认为休闲娱乐的空间急缺，应该修建“绿链（green girdle）”来补充伦敦的开放空间（Greater London Regional Planning Committee ，GLRPC，1933；图2）。同霍华德的理论相比，昂温的理论更加关注伦敦地区的绿环政策，但是这个绿环政策并没有放眼到整个大伦敦的空间发展战略。绿链实质上是一系列公园的链接，它们并没有起到抑制伦敦城市扩张的作用。但这个较为简单的理论比较容易实施。1935年，第一个官方政策出台了，该文件中强调：绿链的连续性不是最重要的（连续的绿链可以阻止城市蔓延），可达性才是最重要的，因为绿链的主要作用是提供娱乐休闲空间。到1939年，有110 km2的土地被购买、租用为绿链用地（Munton, 1983）。这些土地为日后绿环政策的繁荣奠定了基础。

1.3 阿伯克隆比（Abercr ombie）的大伦敦规划和伦敦绿环政策的繁荣

实质上，昂温绿链规划的初衷并不是和霍华德的理论一脉相承的。昂温的绿链的目的是提供开放空间，而霍华德的绿环理论是阻止城市蔓延。霍华德的理论在不久之后被另一位规划师阿伯克隆比继承了下来。从此之后伦敦的绿环不光是为了提供开放空间，同时也是引导伦敦空间发展的重要因素。阿伯克隆比在《1944大伦敦规划》中提出绿环是减少伦敦内城拥挤、扩张的有效手段（Abercrombie, 1945；图3）。由于绿环的约束作用，方案中的内城不再扩大，多余的人口逐渐向周边的新城迁移。他的方案在第二年就被政府通过了，地方规划部门开始着手根据这个总体规划制定相应的地方政策。从1954～1958年间，所有相关的县级规划都被相关政府部门（房屋和地方政府部门，Ministry of Housing and Local Government，MHLG）认可了。一个真正的、和阿伯克隆比提出的面积几乎一样的绿环政策终于被确定下来（Thomas, 1963）。1955年，第一个以“绿环”命名的正式文件出台。这个文件更加的综合，不仅强调绿环是为了控制城市蔓延，同样强调被划定为绿环的绿地应该有更加积极的用途（MHLG，1955；图4）。

表1 英格兰绿环面积

图5 1931年数据回归结果

图7 1961年数据回归结果

图8 1991年数据回归结果

1.4 政策效果

图5呈现了在绿环政策颁布前人口和建成区面积的回归结果（样本量29，R2=0.74，b=4 677，B=0.694）。关于政策效果的比较将在第5部分一并给出。

1.5 小结

从1900～1955年间，伦敦绿环政策有两个主要特征：

首先，伦敦的绿环是一个重要的政府干预工具。受《巴罗报告》（Barlow Report）①的影响，这一时期的规划理论都着重于城市疏散，并不欢迎城市增长。理论家们注重解决工业城市的环境问题，对于城市的经济利益并不看重。为了解决环境问题，政府把绿环作为了一种控制内城扩张的政策工具。在MHLG1955年出台的文件里，要求中央政府和地方政府要通力合作，共同实现方案中的伦敦城市形态。

其次，这个时期的伦敦绿环政策是目标导向型的、蓝图式的政策，并且主要关注物质空间形态。绿环政策被作为一个目标，而不是一个过程被提出，其目标是实现大伦敦地区的某种物质空间形态，而对经济、社会的发展关注较少。昂温和阿伯克隆比都把自己的方案作为伦敦最终发展的理想状态。即使霍华德和阿伯克隆比提出了社会城市概念或者是伦敦周边的卫星城建设，这些提法最终都会导致伦敦产业、收入的重新分布，但是绿环也仅仅停留在控制内城扩张的作用上。

2 踌躇阶段： 1955～1979年

2.1 概述

在这个时段，理论家们开始讨论被划定为绿环的用地有哪些积极用途。绿环是仅仅作为一个控制城市蔓延的工具，或者仅仅是提供休闲娱乐，还是应该对伦敦的发展有更加积极的作用。内城的经济增长和绿环的控制作用产生了冲突，坐落于绿环中的城市也因为受到绿环的控制而无法增长。所以中 央政府开始希望放宽对绿环中建设用地的限制，同时希望在绿环中建设一些娱乐的设施。但是地方政府却倾向于保护绿环用地，抵制增长。

这个时期并没有针对于绿环的明星理论提出，比较流行的是系统过程规划理论。这个理论强调绿环政策不能仅仅是一个蓝图式的政策，更要是一个系统的、综合的规划过程；不仅仅是一个作用于物质空间的政策，更要关注经济、社会环境。绿环政策应该考量经济、环境和社会的综合发展。由于绿环的“控制发展”理念和这一时期经济增长急需用地之间产生了矛盾，中央政府不得不和地方政府沟通重新确定绿环新的边界。

图6呈现了1975年的4类不同的绿环用地，其中两类已经被中央政府认可为新增绿环用地，另外两类则被中央政府耽搁下来迟迟未被审批，因为他们不想因为绿环而影响经济增长。

2.2 政策效果

图7呈现了在绿环政策颁布后25年内人口和建成区面积的回归结果（样本量30，R2=0.79，b=5 495，B=0.894）。关于政策效果的比较将在第5部分一并给出。

3 停滞阶段： 1979～1991年

图6 1975年的绿环方案（Munton, 1983）

图10 大哥本哈根绿地系统（Ministry of Environment，Denmark ，2007）

当伦敦进入了后工业时代后，内城的就业机会开始减退。家庭规模的缩小和小汽车的广泛使用也加快了人口往郊区迁徙的步伐。绿环政策承受的压力开始增加。1979年，保守党赢得了竞选，撒切尔政府上台，取消了300多条地方的规划法令，削弱了中央政府和地方政府对规划的控制能力。1986年，大伦敦政府也被解散了。在这期间，伦敦的绿环政策陷入停滞，几乎没有新的绿地被确定为绿环。

3.1 撒切尔主义（Thatcherism）和绿环政策的停滞

撒切尔主义向城市规划师们提出了一个问题：城市规划的任务是什么？1980年，环境部部长海斯廷（Heseltine）在他的演讲中为规划师们回答了这个问题：城市规划的目的不是安排城市用地，而是激发市场活力；在城市发展过程中，不是政府干预，而是市场扮演了重要角色；规划师们应该看到市场的积极作用，并与市场合作来重塑经济秩序（Taylor，1998）。这一席话与绿环先驱们提出的理论背道而驰。

这个鼓励增长的理论对伦敦的绿环政策到底产生了什么样的影响呢？在之前工党政府执政时期，绿环政策和目标导向型的城市规划理论良好互动。通过地方政府秘书的许可，相应的土地面积可被划入绿环用地被保护起来禁止开发。但是到了保守党政府上台，“对增长的控制不能够妨碍国家的经济复苏，尤其是不能够妨碍工业、商业、住房业的发展”（DOE，1980）。

然而，保守党这个政策是没有法律约束力的，所以地方政府可以选择坚持他们之前的绿环保护政策。事实上，撒切尔政府并没有撼动英国规划系统1940年代以来建立的根基。虽然他们鼓励增长，但是并不等于要在绿环中开发建房。地方政府始终坚持1976年制定的绿环发展纲要，这个纲要确定了绿环中几个可以被开发的用地范围（SEJPT，1976）。并没有证据说明撒切尔政府改变了整个绿环政策体系，不过他们确实改变了规划的角色，让它开始与市场合作。表1列举了整个英格兰在保守党执政期间的绿环面积，从中我们可以看出绿环面积未减反增。

3.2 政策效果

图8呈现了在撒切尔政府执政后期人口和建成区面积的回归结果（样本量29，R2=0.95，b=4 169，B=0.996）。关于政策效果的比较将在第5部分一并给出。

图9 “绿色交换”示意

3.3 小结

1979～1991年间，在环境、经济和社会这3个要素之间，规划理论侧重了经济。规划的主体从政府干预变成了规划师的个人行动。规划的任务则是更改用地属性以焕发市场活力。值得欣慰的是，不论规划理论如何变化，伦敦绿环政策一直致力于寻找3个要素之间的平衡点。

4 综合阶段：1991年至今

这一时期，环境恶化、气候变化、臭氧层破坏唤起了人们对环境的重视，规划控制再次进入了人们的视野以期解决环境问题。人们开始呼吁政府，包括城乡规划部门通力合作保护环境。1980年代以来，产业类型也发生了变化。从城市化一开始的工业主导变为了新兴产业主导，例如金融业、文化产业、服务业、旅游业。伦敦从1980年代末已经开始了从二产到三产的转型。经济全球化在这一时期愈发显得重要，1990年代，伦敦不再是一个经济孤岛，而要应对全球市场的挑战，不间断的经济增长和随之而来的人口增长成为必然。伦敦的经济大量依靠外国劳动力。高密度的城市形态对于一个开放的、竞争型的市场经济是非常理想的，因为它能够容纳更多劳动力，同时通勤成本也相对低。

4.1 《1990城乡规划》以及地方政府重回规划舞台

撒切尔政府后期，由于环境恶化愈演愈烈，反对市场引导型规划的呼声开始产生。《1990城乡规划》重新确立了地方政府在规划中的重要性，否认了市场可以解决城市发展中的一切问题，同时要求绿环应该有多功能的用途。《1995规划政策引导》中重新指出，绿环政策是基于城市发展的规划，同时要由地方政府秘书的认可方可实施。

在《1995规划政策引导》开始部分，它指出绿环政策的目标是为了“可持续的发展”。绿环的功能变得非常综合，包括：提升土壤质量，保护乡村风貌，阻止中心城扩张，使得所有的新建设都在指定的范围内。绿环政策成为了可持续发展的重要组成部分（PPG，1995）。

4.2 综合规划的兴起和《2004大伦敦空间发展战略》

从1986年撒切尔政府解散了大伦敦政府以来，直到2004年，大伦敦地区都没有空间发展战略出台。2004年，《2004大伦敦空间发展战略》作为一个全新的方案出台了，着重分析了经济全球化的机遇和挑战。伦敦开始接受并欢迎人口和经济的增长，这和之前的城市疏散理论背道而驰。它把增长作为实现可持续发展的重要条件之一，具体的做法是鼓励竖向的增长，倡导紧缩城市。

在这种理论的推动下，伦敦的绿环政策严格遵照《规划政策引导》执行：“各地须严格保护伦敦绿环，任何更改绿环边界的方案都要遵照《规划政策引导》，在政府部门的引导下实行（Great London Authority，2004）。”在2004年新的方案中，绿环作为一个城市复兴的战略提出：如果绿环能够很好地限制城市的扩张，把城市紧缩在中心区域，那么内城就会得到很好的复兴。

4.3 新的绿色空间形态以及剑桥的实践

图11 2001年数据回归结果

图12 4个年份人口和建成面积的相关函数

表2 赫特福德郡和白金汉郡的人口学统计数

表3 不同历史阶段伦敦绿环政策关注点

在《2004大伦敦空间发展战略》中，大都市开放地（Metropolitan Open Land）被作为一种新的空间形态提出，旨在提升伦敦环境质量，同时控制城市蔓延。大都市开放地和伦敦绿环一样具有法律效力。除了大都市开放地之外，战略空地、乡村缓冲区、绿楔等新型城市开放空间也被写入了这个规划战略中。这些开放空间的作用在于让伦敦从单中心逐渐向多中心发展。同时，在一些没有被划定为绿环的区域，这些绿色开放空间也可以作为绿环的替代品。它们的规划控制作用没有绿环那样强，也正因为这种可变性，它们受到了广泛的欢迎。

《剑桥未来》（The Cambridge Futures）就是多种绿色开放空间形态应用到剑桥郡规划的经典案例。在《剑桥未来》中，共有7个发展方案可供剑桥郡选择，四号方案叫做“绿色交换（Green Swaps）”。在剑桥原有的绿环区域中，规划师选择了若干个景观生态价值不高的原有绿环区域进行开发，同时，他们重新选择了一些新的、景观生态价值高的、可达性强的绿地划定为新的绿环用地。这样，绿色面积总量不变，但是位置发生了改变，所谓“绿色交换”。这些新绿地同以前的绿环相连，使得绿环宽度增加了，同时绿环在某些区域变成了绿楔。图9阐述了这个概念。这些绿环的豁口给了内城一定的发展空间，解决了内城的拥挤问题，同时没有影响到绿环的环境生态功能。

当内城被绿环包围，内城人口密度增加到一定程度后，新的土地总归要被开发来接纳新增人口。因此，打破一个封闭的绿环的包围是有必要的，所以“绿楔”、“绿手指”这些概念才越来越为流行。最终剑桥郡在发展中综合了《剑桥未来》提出的7个方案，“绿色交换”概念已经在实施过程中。“绿楔”概念在伦敦绿环中还没有实施，但是在其他欧洲首都地区例如哥本哈根已经被应用了。图10是大哥本哈根地区的绿色开放空间系统。可见“绿楔”概念不但对于剑桥这样的小城，对于大的城市地区仍然有应用价值。

图11呈现了综合规划理论时期绿环内城镇人口和建成区面积的回归结果（样本量35，R2=0.94，b=3 467，B=1.009）。关于政策效果的比较将在第5部分一并给出。

4.4 小结

在全球化的大背景下，伦敦的绿环政策开始重新依靠地方政府监督与实现，为把伦敦变成一个世界城市而制定。同时，绿色空间的形态开始变得多样化，相信在不远的将来，伦敦绿环形态会更加多变以适应城市发展的要求。

5 政策效果的量化比较

从以上4个回归的结果，我们可以得出1931、1961、1991和2001年4个年份的4个绿环内城镇人口和建设面积的相关函数，并在同一坐标系中标明。

图12可以说明土地利用的有效程度：1931年的曲线说明，在此之前没有绿环之时，随着人口增长，建设用地迅速增加，并且用地增加的速度较人口增加的速度更快，说明新增人口的平均用地面积也在增加。1931～1961年，随着绿环政策的实施，用地扩张的势头得到了有效地缓解，函数曲线被压平，不过用地面积增加的速度仍然高于人口增长速度。1991年的函数曲线很好地反应了撒切尔政府时期绿环政策的停滞，这个曲线几乎与1961年的曲线一致。到了2001年，用地扩张的势头略有升温。

总体说来，1931～1961年间，绿环从无到有，城市扩张被有效遏制，可以理解为同样面积的土地在1961年能够容纳更多的人口。这种势头从1961年持续到1991年，之后略有反弹。反观绿环政策，从1995年《规划政策引导》实施以来并未放松，所以1991～2001年的反弹可以用人口的变化来解释。本文选取的这35个样本多来自赫特福德郡（Hertford）和白金汉郡（Buckingham）两个郡，从这两个郡1931～2001年的人口数据来看，每公顷的房间数大体是逐步上升的，这就说明建筑密度是增加的，土地利用是有效率的。但是1991年后，每户的人口数却在减少，也就是说家庭结构变小了。家庭结构的变化导致了人口密度的减少，这并不是绿环政策松动的后果。因此绿环作用还是有效的。

6 结论

从表3中，我们可以大致看出伦敦绿环政策在不同历史阶段的关注点。

随着规划理论的日趋综合和多样，伦敦绿环政策逐步走向综合性，并在城市发展过程中承担了更多的功能。一开始的绿环单纯是为了补充城市的休闲娱乐空间，后来主要承担控制城市扩张的功能，再后来在1980年代市场在绿环政策中充当了重要角色，直到今天伦敦的绿环政策把各个城市发展中的要素都考虑了进去。从量化回归的数据我们可以看出伦敦的绿环确实对抑制城市建设用地的无序蔓延起到了重要的作用，并且绿环政策的实施效果也与该政策在不同时期的变化相符。

城市就像一个有机体在不断地生长更新，规划理论也应与时俱进以应对新时代的挑战，例如经济全球化、气候变化、全球移民以及能源危机。我们有理由相信未来伦敦的绿环政策将会随着新的理论的更新而变得更加多样、综合。

注释

① 1937年英国政府为了研究、解决伦敦人口过于密集的问题，成立了以巴罗爵士为首的巴罗委员会。

附录1 人口数据

附录2 城镇的周长及面积数据

[1] Longley P, Batty M, Shepherd J, Sadler G. The Impact of Green Belt Designation Upon Urban Form: A Preliminary Analysis of the Settlement Geography of South East of England[D].Department of City and Regional Planning University of Wales College of Cardiff, 1991.

[2] Howard E. Tomorrow: A Peaceful Path to Real Reform[M].London: Swan Sonnenschein, 1898.

[3] Greater London Regional Planning Committee. Second Report[M]. London: GLRPC, 1933.

[4] Munton R. London's Green Belt: Containment in Practice[R].London: George Allen & Unwin, 1983.

[5] Abercrombie P. Greater London Plan 1944[M]. London: HMSO,1945.

[6] Thomas D. London's Green Belt: The Evolution of an Idea[M].Blackwell Publishing, 1963.

[7] Ministry of Housing and Local Government. Green Belts Circular[M]. London: HMSO, 1955.

[8] Taylor N. Urban Planning Theory since 1945[M]. London: SAGE,1998.

[9] Department of the Environment. Development Control-policy and Practice[M]. London: HMSO, 1980.

[10] South East Joint Planning Team. Strategy for the South East: 1976 Review-report of the Land Group[R]. London:Department of the Environment, 1976.

[11] Planning Policy Guidance 1995. Planning Policy Guidance 2:Green Belts[R]. London: Department for Communities and Local Government, 1995.

[12] Greater London Authority. The London Plan-Spatial Development Strategy for Greater London 2004[R]. London,2004.

[13] Cambridge Future[R/OL]. http://www.cambridgefutures.org.

[14] Ministry of Environment, Denmark. Fingerplan 2007. 2007[R/OL] http://www.naturstyrelsen.dk/NR/rdonlyres/168AEF1CEE66-4FE9-95D3-92B5D4452BFD/0/9788772797793.pdf.

[15] Office for National Statistics. County Report 1931[R]. London:GLRPC, 1931.

[16] Office for National Statistics. County Report 1961[R]. London:GLRPC, 1961.

[17] Office for National Statistics. County Report 1991[R]. London:GLRPC, 1991.

[18] Office for National Statistics. Key Statistics for Urban Areas in the South East 2001[R]. London: GLRPC, 2001.

[19] Office for National Statistics. Censu s 1931[R]. London:GLRPC, 1931.

[20] Office for National Statistics. Census 1961[R]. London:GLRPC, 1961.

[21] Office for National Statistics. Census 1991[R]. London:GLRPC, 1991.

[22] Office for National Statistics. Census 2001[R]. London:GLRPC, 2001.