第二波改革的起跑线——印尼苏西洛总统2010年国情咨文评析

王 辉

(洛阳外国语学院亚非语系 河南洛阳 471003)

第二波改革的起跑线
——印尼苏西洛总统2010年国情咨文评析

王 辉

(洛阳外国语学院亚非语系 河南洛阳 471003)

印尼;国情咨文;2010年;中期政策

印尼总统苏西洛2010年年度国情咨文颇具新意。咨文不仅回顾和总结了过去一年印尼发展中的得失，还梳理了印尼进入民主转型时期以来的成就和问题，明确提出印尼已进入第二波改革的新阶段。咨文强调为确保第二波改革的成功，印尼应加速发展，建立起富强、民主、公正三大支柱。咨文还提出印尼要实行“全方位外交”，拓展更加广阔的外交空间。

2010年8月16日，在印尼庆祝独立65周年前夕，苏西洛总统在国会与地方代表理事会联合会议上发表了一年一度的国情咨文①印尼总统的年度国情咨文通常在独立纪念日前举行的国会全体会议上发表，内容一般为总结过去一年的成就与问题，阐述来年的发展计划和内外政策。。这是苏西洛连任印尼总统后发表的首份国情咨文，也是印尼《2010—2014国家中期建设计划》②《2010—2014国家中期建设计划》(RPJMN)依据《2005—2025国家长期建设计划》而制定，2010年第5号总统令批准了该计划。开始实施后发布的首份国情咨文。它对于了解苏西洛连任后的政策走向意义非凡，因而受到了国际社会的广泛关注。

同往年的国情咨文相比，2010年的国情咨文篇幅不长，但内容却让人耳目一新。咨文除了按惯例回顾和总结过去一年印尼的成就与问题，阐述2011年国家大政方针与发展目标之外，还将1998年至2008年期间的改革称为“第一波改革”，并对其进行了总结，明确提出印尼现已进入第二波改革的新阶段。苏西洛在咨文中强调，为确保第二波改革的成功，印尼必须建立起三个支柱:富强、民主、公正。咨文还提出印尼的外交应转向“全方位外交”，这预示着印尼今后将在国际舞台上拓展更加广阔的活动空间。印尼2010年的国情咨文着眼未来，内容精炼，重点突出，对我们观察印尼的内外政策走向有重要的参考意义。

一 “起跑”第二波改革

在国情咨文中，苏西洛指出， “从1998年至2008年，尽管面临巨大挑战，肩负重任，但印尼顺利完成了第一波改革。”①引自2010年8月16日印尼总统苏西洛发布的2010年国情咨文 (印尼语版)。本文下文未加注释的引文均引自该国情咨文。在总结改革的成果时，咨文提到:“在这10年中，印尼在民主转型的道路上阔步前行，对政治、社会、法律和经济等领域的基本制度进行了大刀阔斧的改革。我们进行了三次公正的大选，建立了非常独立的立法机构，创立了立法、行政和司法机构之间相互监督和制衡的有效机制。印尼国家军队回归为职业化军队，不再参与政治和经济。今天我们能够保证新闻自由和舆论独立。我们废除了歧视性的法律。…… 我们进行了广泛的地方分权，在全印尼范围实施了地方政府的选举。今天，全印尼所有的省长、县长、市长都由公民直接选举产生，这是一种根本意义上的政治改革。今天，权力真正掌握在人民手中，而不再是在那些打着人民旗号的利益集团手中。”

苏西洛提到的上述成果的确来之不易。自1998年开始进行“民主转型”的改革后，印尼经历了彷徨和犹豫，承受了不可避免的阵痛，但总的看来，改革在印尼并没有引起剧烈的社会动荡。这种“无声的革命”使得印尼的社会政治发生了根本变化，民主转型已基本成功，政治趋于稳定，经济稳步发展。正因如此，苏西洛总结说“第一波改革顺利完成”，并表示，“今天，印尼已成为继印度和美国之后的世界第三大民主国家。”

成绩固然可喜，但印尼在民主转型期面临的问题太多，改革其实远未结束。对此苏西洛有清醒的认识，他在咨文中说到:“印尼民族面临的问题非但没有减少，还日趋艰巨和复杂。在取得的那些令人欢欣鼓舞的成绩之外，第一波改革还经历了许许多多的阻碍和困难，留下了大量悬而未决的问题，这些都将成为我们历史发展中宝贵的经验教训。”

苏西洛在咨文中明确，“在去年的大选平稳进行后，印尼现在已步入第二波改革，改变和传承是这波改革的两个主要方面。”他强调:“第二波改革的目标不是要改变我们的发展方向，而是要更加坚定这个方向;不是要放缓我们的改革步伐，而是要加快改革的步伐。在现有的基础上，印尼不再是迈步前行，而必须加快步伐，开始起跑。”可以预见，未来印尼将加快改革的步伐，加大改革的力度，以实现富强、民主、公正的世界强国这一宏伟目标。

二 加速经济发展，不能再做“笼中虎”

苏西洛在国情咨文中号召:“现在是我们不要再做那种被困在笼中的老虎，而要做在全球舞台上有高度竞争力的国家的时候了!”这无疑为印尼加速发展吹响了号角，而这对经济发展来说尤为适用。

苏哈托执政32年，印尼经济建设取得了巨大成就，跨入了亚洲“四小虎”之列，但1997年开始的经济危机把这只小虎困在了笼中。进入民主转型期后，哈比比、瓦西德、梅加瓦蒂和苏西洛四位总统无一例外地都把稳定经济发展作为头等大事。经过努力，印尼宏观经济得到了巩固，保持了温和的增长。尤其是2004年苏西洛执政后直到2008年，印尼的经济增长率一直稳定在5%以上 (见图1)。2010年的国情咨文提到，“经过我们的不懈努力，印尼的经济增长率从1998年的－13%提高到2008年的6%”，这为印尼今后的全面建设夯实了基础。

图1 印尼“第一波改革”期间年度经济增长率示意图 (单位:%)

2008年的全球金融风暴使印尼经济面临严峻的挑战。苏西洛曾表示，“2009年我们的所有政策和措施都必须遵循危机管理的原则，以防止经济衰退的消极影响，确保经济安全。”［1］果然，2009年国际经济形势急剧恶化，世界经济整体增长为－0.8%［2］。但由于苏西洛政府反应迅速，措施果断，于2008年10月出台了“应对美国金融危机的总统十项方针”①这十项方针是:(1)印尼各部门须乐观团结、勤勉敬业，以保持印尼经济增长的动力;(2)为保持印尼6%的经济增长率，要不断寻找扩大出口和投资的机会，发展国内经济;(3)充分利用2009年国家收支预算，以实现经济增长目标，健全社会保障体系;(4)银行须制定特殊政策，以保证对实体经济部门的信贷发放; (5)各行业、部门须敏锐地抓住未受美国经济影响的国家的市场和投资机会;(6)须严格执行使用国货的政策;(7)加强政府、银行和企业的合作;(8)消除本位主义的态度;(9)政治活动必须以确保人民和国家的利益为宗旨;(10)各部门要建立和百姓沟通的渠道，以稳定有利于发展的国内局势。，并通过制定包括刺激就业和内需、寻求新的经济增长点、转换经济发展模式、鼓励投资、积极参与区域合作、争取国际援助和贷款等措施，实现了经济的平稳增长。据统计，印尼2009年GDP增长4.5%，高于印尼政府4.3%的预期目标［3］。在东盟十国2009年总体经济增长仅0.6%的情况下，这一成绩让世界瞩目。苏西洛在国情咨文中自豪地宣布:“在严重的国际金融危机阴霾的笼罩下，在全球经济倒退的情况下，印尼实现了4.5%的经济增长，在20国集团中排名第三，仅次于中国和印度。”国情咨文还披露，印尼的非油气产品出口已突破1000亿美元，国家收支预算突破1000万亿印尼盾，外汇储备超过780亿美元，外债占国民生产总值比率下降为27.8%，是印尼历史上最低的水平。

在经济向好的背景下，苏西洛为印尼未来的经济发展描绘了美好的蓝图。国情咨文中写到:“政府预计印尼能够在2014年取得7%－7.7%的经济增长率，通过周密的计划和正确的实施，我们对实现这个目标非常乐观。……希望到2014年这样的增长为人民创造1070万个新的就业机会，将贫困率降低至8% －10%。”从印尼2009年和2010年的经济发展情况来看，出口持续改善，国内外投资活跃，国内消费旺盛，拉动经济增长的三驾马车强劲有力，印尼各界预计2010年经济增长可达6%，2011年经济增长将达6.4%［4］。而印尼企业界认为，苏西洛政府对经济增长速度的预测仍偏于保守，只要加大投资，印尼未来经济增长可达10%或以上［5］。

苏西洛在发表国情咨文当天下午发布的《2011年年度财政收支预算草案》也证明了他对印尼未来经济增长的乐观。根据该草案，印尼2011年国家收支总预算为1202万亿盾，比2010年增加了6.7%，预算赤字约115.7万亿盾，占当年国内生产总值的1.7%。2011年财政预算要达到10个战略目标，为印尼今后5年的发展奠定基础。这10个战略目标是:(1)推动经济高速增长;(2)创造就业机会，降低失业率; (3)降低贫困率;(4)提高人均收入;(5)保持经济稳定;(6)巩固和提高国内财政;(7)加强食品和饮用水安全;(8)加强能源安全; (9)增强国民经济竞争力;(10)加强“环境友好型”项目的建设［6］。为实现上述目标，印尼政府2011年的资本开支将增加28%，用于如灌溉、交通、住房和水源开发等基础设施建设。

在谈到经济发展优先领域时，苏西洛在国情咨文中指出，“在世界经济发展的形势尚不确定的情况下，印尼面临的挑战依然十分巨大，印尼在发展过程中必须发挥创造性和灵活性，寻找机遇优先发展促进增长型、促进就业型、促进消除贫困型和促进环境保护型产业。”

国情咨文和预算草案发布后，从印尼国内的反应来看，人们普遍认为预算赤字合理，有助于维持经济稳定增长。但也有不少人士提出反对意见，如印尼开发国际非政府论坛的马鲁特表示，2011年预算草案中财政赤字过大，且严重依赖外债，这表明印尼仍未能从上瘾的外债中解脱出来［7］。又如国情咨文中提到将改善公务员待遇，印尼斗争民主党总主席、前总统梅加瓦蒂对此批评说，公务员薪水的增加将引发更多的经济问题，因为生活必需品价格会继续上涨。政府必须考虑到公务员薪水增加的后果［8］。

三 建立“富强、民主、公正”三大支柱，谋求长远发展

“为了实现我们的发展愿景，我们必须建立起三大支柱，即富强、民主和公正。”这是咨文中一段颇具新意的表述。苏西洛在国情咨文中围绕三个支柱的建设问题进行了较为详细的阐述。

(一)富强

苏西洛强调要建设富强的国家最根本的原则是“为所有人的发展而发展”。他指出，“不顾贫苦百姓的发展没有意义，任由贫富差距拉大的发展没有意义。”可见苏西洛所希望的富强是指能使全印尼人民受益的民富国强，而不是一小部分人的富裕。

但在印尼这个世界第四人口大国要做到这一点实为不易。苏西洛的国情咨文公布了印尼2010年刚结束的全国人口统计数据，印尼人口总数已经达到2.376亿，比2000年增加了3250万人。据估计，印尼的贫穷人口有3900万人左右［9］。人口基数大，贫困率高给印尼政府带来了更大的挑战，以致苏西洛号召要“更加勤奋工作来提高人民的社会福利，创造更多的就业机会，消除贫困，加强基础设施建设，提高教育、卫生和公共服务水平”。

《2010—2014国家中期建设计划》中规定，为实现国家的繁荣富强必须实施“三条路线的战略”，即保持宏观经济的稳定，加强实体经济发展，特别是加强基础设施建设和扶持中小型企业发展，加强农业和农村建设［10］。为了实现社会的共同繁荣，印尼政府已经广泛实施了“富民工程”，如实施了“扶持自立百姓全国计划”(PNPM)和“百姓创业贷款”(KUR)等等。苏西洛在咨文中表示，“政府将持续支持这些计划，到2014年的今后5年，我们准备安排100万亿印尼盾用于‘百姓创业贷款’的实施。”在《2011年年度财政收支预算草案》中，印尼政府2011年社会福利保障开支预算达78.3万亿盾，主要用于教育、医疗卫生和上述的“富民工程”。可见，苏西洛政府已把加强社会福利保障视为政府的职责，并在预算中予以落实。政府希望通过一系列举措，到2014年将失业率降至5% －6%，贫困率降至8% －10%［11］。

(二)民主

如前文所述，苏西洛认为经过十多年的努力，“印尼已成为继印度和美国之后的世界第三大民主国家”。但印尼的民主诞生于独特的政治环境，实行的是多党制基础上的总统制，很容易出现一些发展中国家盲目效仿西方的民主所带来的问题，如党派政治活跃、政党间争权夺利、法治建设进展缓慢、民主虚有其表等等。苏西洛可能正是出于这种担心，才把民主建设提升到一个“支柱”的高度。在国情咨文中他强调今后印尼需要巩固“已建立起来的民主传统，并在民主与法治之间建立平衡，只有这样才能更好地发展民主。……这种民主政治体制应该成为我们事业发展的推动力而不是障碍物”。

在国情咨文中，苏西洛还特别提到“非常关注民主发展过程中出现的‘高成本民主’并为之担忧，这经常发生在地方领导直选之中”。其背景是2004年《地方政权法》出台以后，印尼实现了总统、省长和县市长三级领导的直选，这被视为印尼民主转型成功的标志之一。但直选也使得金钱政治在印尼泛滥，一些选举特别是地方选举耗费的资金数额巨大，来源不明，给印尼的政治文化带来了非常消极的影响。苏西洛表示，“我们所有人都知道这种恶劣的行径对我们民主建设的危险，金钱政治只会给人民带来苦难。”

虽然苏西洛在咨文中称印尼民主政治的发展已经在第一波改革中度过了最艰难的时期，今天的印尼已发展成为一个“充满活力的民主国家”。但他也很清楚官员腐败、党派争辩、忽视法律等问题困扰着印尼的民主发展，在民主化进程中加强法治建设，树立法律的权威显得尤为迫切。正如张锡镇教授早前所言，苏西洛政府“会给印尼的民主化进程带来一个整顿和缓行期。……在这个过渡期内，政府最首要的任务是建立秩序;其次，要建立和健全法制;其三，恢复经济，大力推动生产力的发展，在此基础上积极缓和和解决各种尖锐的社会矛盾。只有当尖锐的社会矛盾得到缓和与消除，民主制度才能真正稳定下来”［12］。

(三)公正

国情咨文中写到，“没有公正，富强和民主将被套上枷锁。正义应当不带任何歧视地被所有印尼公民所享用。”根据《2010—2014国家中期建设计划》的规定，要实现社会的公正，印尼必须解决三方面的问题:加强立法、铲除腐败、缩小贫富差距［13］。在阐述公正问题时，苏西洛首先重申了立法的重要性，他说:“我们必须为公正立法和执法奋斗。这对树立法律的公正及权威，不容忍任何犯罪集团存在具有重要意义。……今后，努力消灭蔑视法律的集团犯罪行为是非常重要的。”从总统的讲话来看，今后印尼将持续对犯罪集团采取高压态势，而在立法层面系统地对法律进行规范将是这一工作的基础。

反腐工作对实现社会公正极其重要，苏西洛强调，“作为总统，我确定铲除腐败在政府工作中仍然处于优先地位，我们要不断提高这项工作的效率。”腐败问题长期困扰着印尼，反腐成为民主转型时期历任总统都要面对的棘手问题。苏西洛总统上任后也一直把反腐当作其施政的主轴之一，加大了立法和执法力度，众多高级官员受到严惩。如前任央行行长布尔汉丁贿赂议员被以贿赂罪判处5年半有期徒刑并罚款2.25万美元。牵扯进该案件的还包括央行四名前副行长，其中一人是苏西洛总统的亲家［14］。毋庸置疑，在反腐问题上，自民主转型时期以来印尼一直在进步。据透明国际组织公布的各国腐败指数显示，印尼2008年的廉洁程度排名已从2007年的143上升到126［15］。尽管如此，印尼的腐败现象并没有根本改观，这可能是因为在“苏哈托时期的腐败主要集中在权力阶层，而后苏哈托时期腐败已经社会化和普遍化。贪污腐败现象从最上层一直延伸到最下层，成为系统性腐败”［16］。印尼反贪污委员会主席阿兹哈尔认为，要将国家公共部门的贪污现象彻底消除，可能还需要20多年的时间［17］。面对这一难题，苏西洛表示，“消除腐败关系到我们所有人的利益。我们必须确信，政府官员同企业家相互勾结、违反法律、损害国家利益的行为将不断得到制止和铲除。”

四 从“自主积极”转向“全方位外交”

2010年国情咨文中的另一个亮点是苏西洛对外交政策的阐述，提出印尼的外交应该从“自主积极”①“自主积极”是印尼文“bebas dan aktif”的直译。国内有的学者译为“独立自主的积极外交政策”。转向“全方位外交”。苏西洛在分析了国际形势之后，把当前的国际环境比喻为“暗流涌动的大洋”，进而提出印尼不但应坚持“自主积极”的外交政策，高举国际主义的旗帜发展合作伙伴关系，还必须“在飞速发展的世界格局中，推行‘全方位外交’……显而易见，印尼在国际舞台上的活动空间已日益广阔，印尼为地区和国际事务贡献力量的潜力也日趋强大”。随后，他详细列举了印尼作为东盟成员、20国集团成员、伊斯兰会议组织成员、联合国气候变化会议成员在不同层次的国际组织中以及在联合国维和行动中发挥的作用。最后，他总结到， “我们意识到，在21世纪，仅仅依赖‘自主积极’的政策已经不够。我们必须实施‘自主、积极、转变’的外交。……现在是印尼走向世界的时候了。印尼的经验、产品、文化和思想应更加深入地融入全球，印尼应充满活力地和世界共同发展。”

“自主积极”是印尼哈达政府在冷战背景下制定的对外政策，包含“自主”和“积极”两方面的含义。在不同的历史时期，“自主积极”一直都是印尼政府基本的对外政策，只是其表现形式不尽相同。“‘自主积极’实际上是一种灵活务实的对外政策，强调‘自主’是要避免印尼在冷战中成为某一阵营的敌对目标，强调‘积极’是指印尼要争做世界大国而不能绝对超然于国际事务之外，最终目的就是要实现国家利益最大化。正是因为这种灵活务实的性质，尽管冷战结束后‘自主积极’失去了存在的时代背景，但是印尼政府仍把它作为外交原则加以延续和发展。”［18］事实上，苏西洛上台后，一直坚持“自主积极”、东盟与大国并重的外交政策，首先谋求恢复印尼在东盟的主导地位［19］。但印尼一直视自己为一个大国，决不满足于东盟这个“狭小的”活动空间，它只是暂时被国内外的危机羁绊住了走向更广阔舞台的步伐。当印尼的民主改革进行了12年，特别是在印尼再度经历了经济危机的考验之后，在政治和经济都趋于稳定的情况下，苏西洛提出外交政策的新主张是很容易理解的。可以预见，印尼今后将在国际舞台上拓展更加广阔的外交空间，在不同的国际场合更加自信地发出自己的声音。

五 结语

苏西洛2010年国情咨文是对印尼一个时期而不只是过去一年的成就和问题的总结，更是对未来5年甚至更长时间的发展方略的规划。该咨文内容广泛，涉及经济、政府机构改革、民主与法治、社会公正、反腐败、宗教信仰自由、极端主义、恐怖主义、民族和谐等内容，限于篇幅，本文只评析了其中的重点内容。总体上看，苏西洛对经济成就及未来政策重彩泼墨，并特别强调印尼应“起跑第二波改革”，建立富强、民主、公正三个支柱，思路清晰，目标明确，对印尼的未来满怀信心，苏西洛连任后的雄心壮志跃然眼前。虽然国情咨文谈成绩和展望多，谈问题与困难少，不能完全反映出印尼的国内形势，但这份不乏新意的国情咨文对我们了解印尼当前的国内发展形势、观察苏西洛连任后的内外政策走向有重要的参考意义。

【注 释】

［1］Tahun 2009，Ujian bagi SBY-JK，kompas，http://www.kompas.com/read/20081215/，2008年12月15日。

［2］ 李皖南: 《印尼经济:2009年回顾与2010年展望》，《东南亚研究》2010年第2期。

［3］Pertumbuhan Ekonomi 2009 Sebesar 4，5，http://www.bps.go.id/index.php?news=749，2010年2月12日。

［4］ 椰峰:《总统国情咨文切实无奇》，(印尼) 《国际日报》2010年8月18日。

［5］ 同 ［4］。

［6］ 苏西洛: 《关于2010年国家收支预算草案的说明》，2010年8月16日。

［7］《印尼被评为负债上瘾国》， (印尼) 《星洲日报》2010年8月18日。

［8］《印尼斗争民主党总主席评总统国情咨文未触及民众存在的所有问题》，《印尼商报》2010年8月17日。

［9］《印尼有3900万贫民》， (印尼) 《星洲日报》2010年8月14日。

［10］ 印尼共和国国家建设计划局: 《2010—2014国家中期建设计划》，2010年4月6日。

［11］ 同 ［10］。

［12］ 张锡镇:《印尼民主化及其启示》，中国网，http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2004－09/03/content_5652003.htm，2004年9月3日。

［13］ 同 ［10］。

［14］ 杨全喜、唐慧:《印度尼西亚研究》，军事译文出版社，2009年，第321页。

［15］《反贪委员会主席:印尼要彻底消除贪污或需20年》，《联合早报》2009年2月26日。

［16］ 张月:《从政治层面看印尼民主化改革艰难的原因》，《东南亚研究》2010年第1期。

［17］ 同 ［15］。

［18］ 陈扬: 《试析印尼对外政策中的“自主积极”原则》，《解放军外国语学院学报》2008年增刊。

［19］ 温北炎、郑一省: 《后苏哈托时代的印度尼西亚》，世界知识出版社，2006年，第158页。

The Starting Line for A Second Wave of Reform:An Analysis on Susilo Bambang Yudhoyono’s State of the Nation Address of 2010

Wang Hui
(Department of Asian and African Languages，Luoyang University of Foreign Languages，Luoyang 471003，China)

Indonesia;State of the Nation Address;the Year 2010;Medium-Term Policy

Susilo Bambang Yudhoyono’s State of the Nation Address of 2010 is quite original．In addition to a summary of the gains and losses over the past year in Indonesia’s development，it also reviewed the achievements and issues since Indonesia entered the period of democratic transition，and pointed out explicitly that Indonesia had been in a new phase of the second wave of reform．It stressed that Indonesia should speed up its development，and succeed in it with prosperity，democracy and justice as its pillars．The speech aslo put forward a new claim that Indonesia will pursue an“all-round foreign policy”．

D734.209

A

1008－6099(2011)01－0036－05

2010－10－14

王辉，洛阳外国语学院亚非语系讲师。

【责任编辑:王 宣】