河北省高速公路建设的管理机制设计

刘兵，高民欢，刘建民，张勇

（1.河北工业大学管理学院，天津 300401；2.河北省高速公路管理局，河北石家庄 050051）

经济与管理

河北省高速公路建设的管理机制设计

刘兵1，高民欢2，刘建民2，张勇2

（1.河北工业大学管理学院，天津 300401；2.河北省高速公路管理局，河北石家庄 050051）

高速公路建设对于实现河北省内贯通一体化发展，改善路网结构，提升交通运力，加快沿线资源开发，促进地方经济发展具有重要意义和影响。为促进河北省高速公路建设规范管理，提高效益，对高速公路建设主要涉及的建设单位、施工单位和监理单位三方进行有效的管理，从科学管理和文化管理两个层面，内部和外部约束与激励双重角度，设计了“标准化管理+保障制度+廉政文化氛围”的管理机制。

高速公路建设；标准化管理；保障制度；廉政文化

河北地处京畿要地，自古以来就是京津地区的门户，特殊的区位凸显出河北交通的重要地位。“十一五”期间，河北省高速公路完成投资1 463亿元，是“十五”期间完成投资267亿元的5.5倍；高速公路网密度达到2.3公里/百平方公里。随着大广高速公路的建成通车，2010年河北省高速公路建成通车超过1 000公里，同时全省高速公路通车里程突破4 000公里。

河北省高速公路建设在建设单位、施工单位和监理单位三方的共同努力下已经取得了骄人的成绩，但同时也暴露出由于工程量加大、工期紧张所带来的管理混乱和腐败滋生等问题，究其根源在于建设单位与施工单位、建设单位与监理单位之间严重的信息不对称。因此，为促进河北省高速公路建设的有序发展，本文以规范管理和加强廉政建设为目标导向，设计高速公路建设的管理机制。

一、河北省高速公路建设管理机制框架设计

（一）国内高速公路建设特点

1.项目一般由政府牵头规划与建设

在我国，政府是高速公路建设管理的组织者和领导者，政府作用主要体现在以下方面：（1）规划：高速公路建设的规划一般由政府组织编制和实施；（2）建设：对于国家级公路的建设一般由国家交通主管部门直接负责建设管理；（3）政策法规：与高速公路有关的政策法规、技术标准和规范一般由政府来制定和颁布；（4）资金：政府承担项目建设所需资金的定额、预算、审计、调控和监管工作，后期维护和运营费用也由政府收费管理。

可见，在高速公路的建设过程中，要特别注意发挥政府的积极作用，同时也要对政府公务人员加强监管，防止以权谋私等现象的发生。

2.项目质量和工期进度的影响因素众多

目前已有学者针对高速工程建设质量和工期进度的影响因素开展研究，认为高速公路建设质量的影响因素主要有设计水平、管理水平和施工水平，特别是前期工作准备不足造成的决策失误、设计与管理经验不足、承包商资质不足、建设所需的材料和设备不合格等是影响建设质量的常见问题；工期进度的影响因素主要有自然地理因素、人为因素、技术因素和项目风险因素。可见，高速公路项目保质保量地按期完成任务会受到众多因素的影响，需要有科学规范的管理体系来保障项目施工的顺利开展。

3.项目投资额巨大

高速公路建设是资金密集型的生产过程，其特点是规模大、投资多、建设周期长，包括生态地理环境、公路施工等级、政府发展政策、投资者、土地成本、收费标准、施工材料和设备价格在内的众多影响要素都会制约高速公路的投资额度。以河北省为例，“十一五”期间，高速公路完成投资就超过千亿元。如此大量资金的管理不仅需要建立完善的制度和法规加以监管控制，更需要建设廉政文化来预防腐败行为，杜绝贪污现象的发生。

（二）管理机制框架提出

通过总结高速公路建设的特点，结合对河北省高速公路建设的广泛调研，本文认为公路建设取得良好效益，形成健康风气的成功因素可以概括为：科学有序的管理体系、完善有效的制度以及优质廉洁的文化氛围。因此，本文从科学管理和文化管理两个体系、外部激励与约束（保障制度）和内部自我约束（廉政文化氛围）双重角度，设计了“标准化管理+保障制度+廉政文化氛围”的管理机制（如图1所示）。

科学管理体系主要指标准化管理体系，强调制订完善的流程和规则进行管理，而不是单纯依靠经验进行协调，具体是指制订河北省高速公路建设中人员配置、规章制度和施工过程的标准，并建立相应的评价体系，根据评价体系实施奖惩，主要解决项目建设中管理混乱的问题。标准化管理体系的建立可以规范河北省高速建设管理部门、监理单位和施工单位的管理流程，最大限度地发挥每个部门和员工的工作效率以获得最大效益。

文化管理体系包括外部约束与激励（保障制度）和内部自我约束（廉政文化氛围）两部分，具体是指河北省高速建设管理部门、监理单位和施工单位对文化发展的管理，包括制定有关文化发展的政策和管理制度措施以及建设廉政文化氛围，主要从内外两方面解决河北省高速公路建设中存在的建设单位与施工单位之间、建设单位与监理单位之间的信息不对称问题。从内在方面出发，加强对建设三方思想政治的教育，明确其对社会责任的认识，建立优质廉洁的文化氛围，以期形成自我约束；从外在方面出发，设计合理的约束与激励制度，来监督建设单位、监理单位和施工单位的工作，保障工程顺利完成。

此管理机制内部循环驱动机理为：以科学的标准化管理来规范作业流程和员工个人行为，提高工作效率，并促进文化氛围的形成；以廉政文化氛围影响个人形成自我约束，促进保障制度顺利实施；通过保障制度的有效运行建立起外部约束与激励，保障标准化管理体系的正常运行，并强化员工积极地价值取向，加强廉政文化建设。

二、河北省高速公路建设的科学管理体系设计

科学管理体系是规范河北省高速公路建设管理的关键。借鉴国内外重大项目建设的先进经验，以管理科学理论、系统工程理论为指导，结合高速公路建设特点，按照统一部署、分步实施、平稳推进、各负其责的原则，本文设计了河北省高速公路建设标准化管理体系。通过项目执行机构管理标准化，以建设目标和共同利益为纽带，推动勘察设计、施工、监理等单位的标准化管理，实现建设项目标准化管理，努力打造优质工程、精品工程、安全工程。

（一）管理制度标准化

河北省各路段建设单位须参照中华人民共和国质量管理体系（GB/T19001-2000idtISO9001：2000）标准要求，编制《高速公路标准化施工管理手册》（以下简称手册），使标准化施工管理工作日常化、制度化，防止随意性。手册应主要包括以下内容：（1）本项目的标准化施工质量方针、质量目标、安全生产目标；（2）建设单位标准化施工质量及安全保证体系；（3）建设单位各部门及岗位人员在标准化施工中职责；（4）标准化施工程序文件和管理制度。同时，要按照规范化管理要求，完善招标投标、质量标准、进度控制、安全管理、合同管理、材料采购、工程变更、资金拨付、档案管理、廉政准则以及标准化考核评价等方面的程序文件和管理制度。

施工单位要按照国家对高速公路建设施工管理和技术的相关规定，编制各种作业标准和考核标准，制定关于质量、安全、物资设备和技术的管理方法，并结合实际经验和成果不断改进。

监理单位要制订明确的现场工作方法，细分监理人员的岗位说明书，制定考核方案；根据标准化管理准则将监理工作进行细化分解，并编制工作手册。

（二）工地建设与施工标准化

河北省各路段建设单位要严格按照工地建设标准，严格控制砼拌和站及各种加工场的建设，同时加强施工、监理队伍的驻地、试验室等生产生活设施建设，重视改善各方人员的生产、生活环境。此外，各建设单位还要详细制订施工工艺作业流程和安全防护标准，督促施工单位和监理单位贯彻落实标准化管理的各项要求。

施工单位要将工地建设标准化作为重要任务，除认真完成一线生产作业现场的建设外，还需加强三类场地建设：第一，原料、半成品及成品的存放地及库房建设，实现集中保存、领取，确保各种用料不受潮、不受损、不失窃；第二，施工现场的临时设施、文明施工标识和安全防护设施建设，做到安全文明地施工，不扰民，不破坏沿线生态环境；第三，施工便道建设，完善施工现场的通行条件，确保在各种不良天气下施工车辆和机械设备仍能安全通行与运转。

监理单位要按照建设单位制定的有关建设现场、安全设施、辅助施工场所、施工机械设备和各种模具的标准化要求，对施工单位的达标情况进行不定期检查，并且严格控制重点机械、设备和材料的进场检验，完善各种准入审查和审批制度的制订工作，使每一个监理环节都能按章执行。

（三）人员配备标准化

河北省各路段建设单位要按相关规定设置部门，选择既懂业务又能自律的人员，敦促各参建单位严格按照要求，配备现场人员。

施工单位要严格按照投标承诺和合同约定设置项目部、配备管理人员，加强对相关人员的技术和安全培训，参考架子队模式组建施工队伍。

监理单位要遵守标准化管理细则建立现场部门，根据工程规划和进度，配置品德和技术都过硬，能协调处理问题的专业监理人员。

（四）过程控制标准化

河北省各路段建设单位要严格按工作流程办事，每一件事都要有责任人，都要形成闭环管理。要以指导性施工组织设计为基础，按标准化管理要求将工作任务分解具体目标，针对目标进行管理；重点对融资、设计变更、施工过程和施工质量等方面加以控制；加强对首件工程认可的管理，严格评定，凡首件工程评定达不到优良，必须进一步整改重新实施后评定，不合格首件工程按报废处理。

施工单位须将过程控制作为重点任务，要将建设单位对合同中有关的工程质量和安全等目标任务细化分解，落实到对整个施工过程的工序和工艺控制中。

监理单位要将建设单位的质量目标、安全目标等过程控制目标进行细化，分解至施工监理工作的不同阶段和每个工作人员，遵从持续改进和闭环管理的要求开展监理工作，使每一个监理环节都达到标准化要求。

三、河北省高速公路建设的文化管理体系设计

文化管理体系是保障河北省高速公路建设的顺利开展的长效促进，既要从外在方面加强对各方的激励与监管，制订各项保障制度；还需要从内在方面加强三方的自我约束，形成廉政文化氛围。

（一）保障制度设计

1.继续实施“十公开”制度

为约束建设单位的行为，河北省交通厅已经推行了“十公开”制度，起到了促进工程质量、安全、效益和廉政建设的作用。“十公开”系列制度的基本内容是依据高速公路建设程序的要求，针对建设中各个关键环节而设计，涵盖了高速公路建设全过程，具体包括：（1）项目建设计划管理公开；（2）项目审批结果公开；（3）招标投标过程公开；（4）征地拆迁管理公开；（5）施工过程公开；（6）设计变更管理公开；（7）质量检查结果公开；（8）合同履约情况公开；（9）建设资金使用公开；（10）竣（交）工验收结果公开。

2.实施“优质优价保障金”制度

为加快推进工程建设，确保工程能够保质保量地完成，可以制定“优质优价保障金”制度。在工程开始时，施工单位按工程款比例支付建设单位或专门的工程担保公司一定金额的保障金，河北省高速建设管理部门应遵循公开、合理、有效的原则，收缴、管理保障金，并根据工程进度按比例分期返还。保障金的监管和缴纳督导可由专门的监察部门来执行，且须成立由建设单位、监理单位和各相关部门组成的联合验收小组评估工程完成情况，来确定保障金的返还比例，杜绝截留、挤占保障金或者将保障金挪作他用的情况发生。“优质优价保障金”制度通过建设单位和施工单位的相互约束，从根源上遏制违约风险的产生，并通过保函的无条件支付功能实现快速理赔，能够改善法律诉讼周期冗长和裁决不确定性的问题，并较好地解决施工单位的道德风险问题。

3.实施对监理单位和施工单位监督考评制度

河北省高速建设管理部门要检查项目监理对工程实际进度的控制是否在进度目标范围内，工程质量控制是否符合国家现行的有关工程质量法律、法规、技术标准、规范等规定，工程质量是否达到质量目标的要求，工程投资控制是否在满足进度和质量的前提下，实际投资不超过计划投资。建设单位将质量、进度、投资控制，合同、信息管理，协调工作委托给监理单位实施，而对于安全生产、环境保护、文明施工等日常工作不在监理委托范围的，建设单位应要求施工单位制定相应的制度，编制相应的技术措施，并检查施工单位执行情况。

4.实施纪检监察再派驻制度

随着河北省高速建设中政府投资的重大项目日益增多，如何使廉政监督工作有效跟进、有机融入、有力推进，成为政府主管部门面临的一项重大课题。本着预防为先的理念，可以采取纪检监察再派驻制度，目的是加强重点领域的监管。具体做法是：从河北省交通厅直属单位中抽调懂工程技术，又熟悉纪检监察业务的人员，经过法律和廉政教育的岗前培训后，派驻到在建的施工现场，建立起从上到下、相对独立的直接监管体系，以监督促廉政、以监督促服务、以监督促和谐、以监督促发展，能够加强纪检监察的力量，保障廉政工作的顺利开展。

（二）廉政文化建设

1.加强政府公务人员的廉政教育

面对全国交通系统“工程上马，干部下马”的现状，河北省高速公路建设中要特别注意对政府公务人员的廉政教育，廉政会议要年年开，廉政工作须会会讲。为使廉政教育与交通发展形成同频共振，要采取如定期邀请专家学者来讲政治形势和廉政建设、征集发人深省的廉政格言警句和具有创意的廉政书画、在办公场所树立廉政展示牌、廉政文艺汇演、廉政知识问答等各种教育形式，努力使政府人员更加清晰自身职责和工作意义，做人诚实守信，做事重质重量，坚决杜绝违法犯纪行为，增强广大干部职工勤政为民的意识，形成有效的自我约束。

2.强化监理人员的责任意识

从监理工作中出现的问题分析，许多差错、事故并非是高难技术问题，不是技术水平的问题，而是因为监理人员未去做或未认真地去做，严格地说是由失职造成的，甚至还存在做假资料的现象。因此，加强政治思想教育、增强事业心责任感是监理工作首要任务。同时还要加强廉政教育，监理人员的待遇由本单位解决，监理人员不得与施工单位发生个人经济往来，也不得从事任何产品材料的推销工作，这样才能保证“执法”的客观性、公正性。

综述所述，通过总结国内高速公路建设中的特点和在河北省高速公路建设现场实践调研，本文提出河北省高速公路建设中存在的问题根源在于在建设单位、施工单位和监理单位三方之间严重的信息不对称，进而从科学管理和文化管理两个层面、外部激励与约束和内部自我约束双重角度，设计了“标准化管理+保障制度+廉政文化氛围”的管理机制，并认为科学管理体系可以提高管理效率，充分利用资源，降低成本，提高效益，而文化管理体系可以缓解河北省高速建设管理部门与承包商、监理单位三方关系中存在着双重的信息不对称所带来的问题。可见，河北省高速公路建设管理机制能够保障对河北省高速公路建设有效地管理，推动高速公路的快速发展。

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Management Mechanism Design of Highway Construction in Hebei Province

LIU Bing1,GAO Min-huan2,Liu Jian-min2,ZHANG Yong2
(1.SchoolofManagement,HebeiUniversityofTechnology,Tianjin 300401,China2.Highway Management Bureau of Hebei Province,Hebei Shijiazhuang,050051,China)

Highway construction plays an important role in implementing integrated development,improving road network structure,enhancing traffic capacity,speeding the resource development along road networks, and promoting local economic development in Hebei Province.In order to promote the standardized management and improve its efficiency,the government departments,construction department and supervision department concerned in highway construction should aim at effective management.From the perspectives of scientific management and cultural management,inner and outer restraint and encouragement,this paper has designed the management mechanism of"standardized management+security institution+clean culture".

highway construction;standardized management;security institution;clean culture

F542

A

1674-7356（2011）04-0017-05

2011-09-04

河北省交通厅科技计划项目（项目编号：R-2010103）

刘兵（1968-），河北乐亭人。教授，博士生导师，主要从事组织行为与人力资源管理研究。